乡村规划区的优化方案

1）乡村规划区的概念

根据《城乡规划法》第二条的规定，乡村规划区是指乡村的建成区以及因乡村建设和发展需要，必须实行乡村规划控制的区域。乡村规划区所采用的是乡村规划管理，所规范的是乡村建设。由于城市具有聚集的特征，在编制城市总体规划时，城市规划区的范围可以清晰地界定。是否存在与城市相同的乡村规划，《城乡规划法》中没有明确规定。由于乡村是与城市相对应的人类定居点，乡村的定居是以分散的方式为主要特征。理论上，乡村可以分散到除了城市规划区、生态控制区等范围以外的任何地区。这些地区都可成为乡村地区。

《城乡规划法》第十八条规定：“乡规划、村庄规划的内容应当包括规划区范围。”这表明乡村规划必须设定乡村规划区，而乡村规划区并不是在城市总体规划阶段设定的。城市化过程实际上也包括了人口向乡镇与中心村集中，只是这种集中度太小，而不能成为城市。为此，乡村规划区不是整个乡村地区，而是乡村地区中应当相对集中发展的地区。乡村规划区包含两个层次的范围：①乡村远期的建成区。这是乡村的增长边界，在这范围内安排和控制乡村的各项用地、公共设施、基础设施的新建与改建，以实现乡村的远期目标。②乡村发展控制区。这是乡村规划为实现乡村总体目标所需要控制的范围。

2）乡村规划区的划定原则

在乡村规划编制时，乡村规划区的划定是乡村规划的首要任务。城市化的过程是人口与产业不断向城市集中的过程。从城市化发展的角度来看，乡村地区的人口在减少，甚至部分村庄的人口在锐减。为此，在城市化进程中，乡村地区的发展总体上不是增量式的扩张，而是一种收缩的态势。但是，在城市化过程中，人口的集中不仅包括由乡村地区向城市地区集中，也包括少量的人口与产业向中心村和集镇集中。人口的聚居是竞争与合作的过程，这就需要乡村规划对其进行规范，这就需要划定乡村规划区。(www.xing528.com)

乡村规划区的划定应当考虑城市化对乡村发展的影响。虽然，在城市总体规划阶段并没有划定乡村规划区的任务，但是，城市总体规划应当提出乡村规划区的划定原则和标准。乡村规划区划定的原则包括三个方面：①城乡统筹。乡村规划区的划定应当依据城市总体规划，统筹考虑城乡关系。重点划定集镇、重点村的土地使用范围。②实事求是。应当结合当地的经济发展、地理特征、民族风俗等方面综合考虑。③科学论证。在城市总体规划的指导下，认真分析在城市化的背景下集镇与村庄的发展态势与特征。区分不同村庄的发展态势，对于一般村可采用“精明收缩”（赵民等，2015）的理念。

3）乡村规划区中的权力与责任

乡村规划区设定了乡村规划的权力空间。《城乡规划法》第二条规定：“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。”在此范围内，法律授权乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划的职能，赋予城市、县人民政府批准乡村规划的权力，并规定核发乡村建设规划许可证的权力统一由城市、县人民政府的城乡规划主管部门行使。由于在中国的组织架构中村庄为自治组织，因此《城乡规划法》规定村庄规划在报批前应当经过村民会议或者村民代表大会讨论同意。《城乡规划法》对村民会议或者村民代表大会的授权，意味着村庄规划可以在国家法的指导下采用民间法治理的可能。

《城乡规划法》第四条提出了“先规划后建设的原则”。住房和城乡建设部在2014年公布的《乡村建设规划许可实施意见》中进一步明确“先规划，后许可，再建设”的要求，这实际上是“禁止”了乡村规划区以外的建设活动。如何理解乡村地区与乡村规划区的关系？笔者认为，不能禁止在乡村地区的所有建设行为。乡村规划区是乡村建设的适建区，而乡村地区则是乡村建设的限建区，由于乡村规划区以外的乡村地区是人口密度小、建设活动较少的地区，对于这类地区的农村建房应该采用土地政策管理更严格，但是也更简便的规则管理方式。