城乡差异与城市发展对比

1）城市与乡村的概念

城市与乡村是多个学科研究的重点概念。在城乡规划领域，城市和乡村是人类聚居的两种基本形态。《城乡规划基本术语标准》（送审稿）中对城市的定义为：“以非农产业和非农人口聚集为主要特征的人类住居区。”乡村则与城市相反，以农业和农业人口分散分布为特征的居民点。吴良镛（2001）提出了城市型聚居的四个特征：①靠近江河湖海和交通干线；②人口阶层种类繁杂，机会多，社会组织多，功能广泛而复杂；③稠密建筑景观明显，小城市尺度宜人，大城市有国际化的倾向；④小型城市只有一个交通节点，而大城市有多个交通节点。吴良镛（2001）认为乡村聚居形态有四个特征：①乡村的生活依赖于自然界，通常从事种植、养殖或采伐业；②集居规模较小，并且是内向的；③一般不经过规划，是自然生长发展的；④通常就是一个最简单最基本的社区。而城市则与乡村完全相反，城市是人口、产业、资本的集中地。

为此，从城乡规划的角度来看，城市是具有一定规模和密度，以非农产业和人口集聚为特征的人类集聚点，而乡村则是以农业生产为特征，相对分散的人类集聚点。城乡规划意义上的城市与乡村，是一个动态的概念，主要指城市聚落和乡村聚落的相对状态。城市的特点是复杂与动态，而乡村的特点则是简单与静态。城乡规划意义上的城市—乡村与民政意义上的城市—乡村是不同的。民政意义上的城市—乡村，主要指行政权力对一定地域的管辖。除了乡村具有相似性外，城乡规划中的“城市”与民政意义上“城市”也有很大差别。民政意义上的城市，包含了城市规划意义上的若干个“城市”与若干个“乡村”。从这个意义来看，城市化是人口与产业向城乡规划意义上的“城市”集中的过程，而不是向民政意义上的城市集中的过程。

2）城市与乡村中的法律

城市与乡村是两种完全不同的人类聚居形态，这两种聚居形态在如下几个方面存在着不同：①文化形态不同。乡村对应于农业文明，显示出单一性的特征，而城市对应于工业文明，则显示出多样性与复杂性的特征。②社会关系不同。由于乡村是熟人社会，血缘、家族是村庄社会关系的基础，其所需要的是伦理、道德等柔性规范；而城市是陌生人的社会，城市中的人是社会化分工中的个体，则需要用社会化的规则或者是规范来维持社会秩序。③经济关系不同。乡村是典型的自给自足的自然经济，而城市则是受市场规则约束的竞争与合作的分工关系。(www.xing528.com)

从乡村到城市是社会的转型，从松散的关系农村聚居地转变为一个利益共同体——城市。社会的转型改变了法律关系，从而推动了法律的变迁。乡村文明秩序的形成受到传统、习惯、道德因素的强烈制约，所形成的规范为民间法；而城市文明秩序的形成受到城市化与市场经济的强烈影响，所形成的规范则是国家法。在农业社会，神权、皇权与民间法是社会秩序的基础。随着工业文明的到来，逐步演变为维护市场经济体制的近代法。随着城市化的进程、社会矛盾的激化，需要行政权力的广泛介入。国家法则从消极的近代法转化为更加积极的现代法。

3）城乡规划区分设的法律意义

对城市与乡村采用不同的管理方式，表明了《城市规划法》尊重城市与乡村在空间秩序等方面不同的现实。《城乡规划法》第二条规定：“本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。”《城乡规划法》没有明确规定如何划定城市、乡村的规划区范围，只是规定在城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡社会经济发展水平和统筹城乡发展的需要来划定。“规划区的范围从过去以行政区为基础转向以空间实体地域为基础”（石楠，2008）。《城乡规划法》对规划区划定的表述，反映了城乡规划意义上“城”与“村”的本质。

“规划区是一个法律特别授权区，立法机关通过《城乡规划法》向城乡规划主管部门授权，允许其在该地域范围内行使城乡规划管理的行政权，允许其在对于内部的建设活动是否符合《城乡规划法》，是否符合城乡规划进行管辖”（石楠，2008）。规划区的划定表明了《城乡规划法》对城市与乡村采用了不同的模式进行治理。城市规划区是城乡规划意义上的“城市”，而乡村规划区则是城乡规划意义上的“乡村”。城市规划区与乡村规划区的划分就是对城乡的土地采用不同的方式进行管制。从法学的角度来看，城市地区使用国家法，而乡村地区由于国家的放松管制，可以在国家法的指导下，发挥民间法的作用。在《城乡规划法》中对乡村的规划许可采用了乡村建设规划许可证的模式，这与城市规划许可相比，在程序上已经大大简化。