城乡规划的法律体系优化措施

1）城乡规划法律的分类

法律是由立法部门制定、国家认可，以规定相关当事人权利和义务为内容，并具有普遍约束力的强制性的行为规范。城乡规划是一门综合性科学，涉及行政、社会、经济、环境等相关内容。由于规范城乡规划的法律来源广泛，可以从三个角度进行分类：①从城乡规划的法律来源角度；②从与城乡规划关联程度角度分类；③从规范城乡规划行为的法律属性角度。下面主要介绍前两个角度。

从城乡规划的法律来源角度，城乡规划法律主要分为四类：①法律。根据《立法法》由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权制定的《城乡规划法》《行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》（简称《行政处罚法》）《中华人民共和国行政强制法》（简称《行政强制法》）《行政复议法》《土地管理法》《中华人民共和国环境保护法》（简称《环境保护法》）等法律，以及《宪法》中的相关条款。②行政法规。由国务院根据《宪法》《立法法》《城乡规划法》等法律制定的《村庄和集镇规划建设管理条例》《风景名胜区条例》《历史文化名城名镇名村保护条例》，等等。③地方性法规。由省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的《城乡规划条例》《风景名胜区条例》《历史文化名城名镇名村保护条例》等法规；有立法权的城市的人民代表大会及其常务委员会可以制定《城乡规划条例》《风景名胜区条例》等法规，在省、自治区人民代表大会及其常务委员会批准后实施。④行政规章。由国务院城乡规划行政主管部门根据法律和国务院的法规、决定、命令制定的《城乡规划编制办法》《城乡规划强制性内容暂行规定》等规范性文件；省、自治区、直辖市、设区市的人民政府，可以根据法律、地方性法规制定《城乡规划实施细则》等。

从与城乡规划关联程度的角度，城乡规划法律主要分为主干法和相关法。主干法是由国家和地方的城乡规划法律规范组成的，界定城乡规划本体的程序与实体的法律范围与作用，以及与相关部门法律关系的规范。从属法和专项法则是对主干法的补充。从属法是对主干法中的相关条款进一步深化的立法，其内容多为实施细则。专项法是针对城乡规划中的专题进行的特别立法。相关法分为两类：①城乡规划相关法。如《土地管理法》《环境保护法》《中华人民共和国文物保护法》（简称《文物保护法》）和《中华人民共和国城市房地产管理法》（简称《城市房地产管理法》）等。②一般行政法。如《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》《行政复议法》等。

2）城乡规划法律体系

城乡规划是一门综合性学科或工作，规范城乡规划的法律类型十分广泛。耿慧志（2008）将城乡规划法规体系分为国家体系和地方体系，国家体系由法律、行政法规、部门规章、规范性文件组成，地方体系由地方性法规、地方政府规章及其政府部门的规范性文件组成。周剑云等（2006）则是从法规的效力和适用角度将城乡规划法规体系定义为：以《城乡规划法》为核心，由配套规章、技术标准和技术规范构成的专门法规体系。隋卫东等（2009）认为，“城乡规划法律体系，是指由有关国家依法制定和认可的，关系到城乡规划及具有不同调整对象、不同等级效力或不同表现形式的若干法律规范或其结合体组成的内在联系和相互协调统一的法律规范系统”。

这些定义反映了城乡规划法律体系的现实，内容广泛，层级较多。《城乡规划法》并没有包括城乡规划的所有过程或内容，而渊源来源于不同的法律，效力具有不同的层级。由于城乡规划的内容具有广泛性、综合性，其所涉及的法律、行政规范也较多。为此，笔者认为城乡规划法律体系是指以《城乡规划法》为核心，由与城乡规划相关的法律、行政法规、地方法规和行政规范等组成的法律体系。这个体系分为横向体系和纵向体系，横向体系是规范城乡规划工作整个过程的法律体系；纵向体系则是按照法律的渊源来建构的，是由不同层级的法律规范组成的法律体系。(www.xing528.com)

城乡规划法规体系的横向部分是以《城乡规划法》为核心，由一般行政法、相关法律涉及城乡规划的编制、实施、处罚、复议等内容组成。虽然，《城乡规划法》是城乡规划工作的主干法，但是《城乡规划法》没有涵盖所有涉及城乡规划的法律。例如，涉及建设项目的行政复议的程序、复议主体应当依据《行政复议法》。行政法律包括《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》《行政复议法》《中华人民共和国国家赔偿法》（简称《国家赔偿法》）等法律；相关法律包括《土地管理法》《环境保护法》《文物保护法》《城市房地产管理法》等法律。

城乡规划法规体系的纵向部分是以《城乡规划法》为核心，由涉及城乡规划的行政法规、地方性法规、行政规章，以及有法律效力的行政规定、技术规范组成的法律体系。行政法规是指由国务院制定的《风景名胜区条例》等条例。地方性法规是指由省、自治区、直辖市以及设区市的人民代表大会及其常务委员会制定的《城乡规划条例》等条例；行政规章是指由国务院城乡规划行政主管部门制定的《城乡规划编制办法》等行政命令或规范性文件，或者是设区市以上人民政府制定的行政命令或规范性文件。有法律效力的行政规定与技术规范在下面讨论。

3）城乡规划行政规定与技术规范

在城乡规划法规体系中，一般意义上的法律是指法律、行政法规、地方性法规、行政规章，这在《立法法》第二条中已经明确。而行政规定和技术规范是否具有法律效力，是有争议的。法学界将抽象的行政行为纳入行政诉讼受案范围的呼声，就是从另一个角度来否定抽象的行政行为具有法律效力。传统的行政法理论是不允许行政具有立法权的，但是，现代社会的复杂、多变，导致行政与法律之间产生了紧张的关系。虽然法律已经授权行政制定行政法规的权力，但是行政法规、地方性法规、行政规章仍然不能进行高密度的法律规范，或者是有针对性的技术规范来应对复杂、多变的行政事务。这就需要大量的行政规定或者是技术规范来补充。

但是，并不是所有的行政规定都具有法律功能或效力。章剑生（2008）认为，“行政规定必须是在法条授权下产生，才具有与法律规范相同的功能”。这符合法律授权的原则，笔者也认可这一结论。无论是行政规定还是技术规范，只有是在法律或者是法规的明确授权下产生，才能成为法规的组成部分，《城乡规划法》对控制性详细规划的授权已经明确地证明了这一点。从《立法法》的角度来看，县级人民政府不具备立法资格，也没有制定行政规章的权力，但《城乡规划法》授予县级人民政府具有审批控制性详细规划的权力。一旦控制性详细规划依照法定程序编制完成，并由县人民政府批准，该控制性详细规划就具有法律效力，即使是法院在行政审判中，也必须依据控制性详细规划的规定做出判决。

城乡规划技术规范在城乡规划的制定与实施中发挥着重要作用。一般而言，城乡规划技术规范也必须由有权制定行政规章的机关或是按照法律的授权进行发布，才具有法律效力。“技术标准处理的是人与自然关系上的科学问题，它确立了最低限度的生存与健康需要所要求的基准”（陈越峰，2015）。在中国，城乡规划技术规范与标准分为国家标准与地方标准。国家标准一般由国务院城乡规划主管部门或者标准主管部门制定与发布。各地的省市人民政府相关主管部门则依据国家标准，结合当地的地理特征、气候条件、土地资源等情况进行细化，形成地方性城乡规划技术标准。经过多年的城乡规划与司法实践，城乡规划技术标准与规范已经成为空间利益分配的重要规则。