中国城乡规划权力范式的优化转型

1）城乡规划权力的运行机制

城乡规划是通过法律以及公共政策而对城市空间实施公共管理的工具。在社会主义计划经济时期，城乡规划是国民经济计划的具体化，是实现国民经济计划的工具。由于公有制为主体，社会结构和利益结构的单一性，“城市规划不存在应对社会利益格局的需求，自然也不会具备分配和调节社会利益的作用”（张京祥等，2013）。城乡规划所承载的是技术。作为技术的城乡规划，所关注的是实现国民经济计划的物质形态的规划，以及相关建设项目。“其手段是通过一系列精密细致的技术规范与指标控制来安排一个标准化与物质性的城市空间”（张京祥等，2013）。随着社会主义市场经济的建立，城乡规划的职能发生了变化，从工程技术转向了公共管理，转向了维护公共利益、平衡社会利益的法律制度。

在社会主义市场经济条件下，由于利益多元的存在，城市化导致了城乡空间矛盾以及不平等现象的逐步加剧。城市中各种各样的城市问题需要城乡规划进行干预并做出抉择。城乡规划的价值逐步受到广泛关注，其角色也发生了变化。空间矛盾的凸显迫切需要城乡规划作为公平、公正配置空间资源的工具。城乡规划正成为维护公共利益、平衡社会利益的工具。城市与城市化是城乡规划的研究客体，也是城乡规划法律演变的基本背景。一般而言，城乡规划是指为了实现一定时期内城市的发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。从本质上来看，城乡规划是人类为了在城市的发展中维持公共生活的空间秩序而做的未来安排。

无论是西方国家还是中国都有一个共同特点：在不同的社会情景中，权力控制的理论与方法是不同的。行政法的目的不是为了控权而控权，而是规范并促进政府在回应现代社会的需求时而实施的有效公共管理，从而在服务社会经济发展过程中增进社会福祉、维护社会正义与公平。要借鉴西方国家中行政法的有益成分，但是不能照搬西方国家的行政法理论。欲构建公平、正义的社会，政府应当积极作为。在依宪治国和依法行政的背景下，中国的行政法应积极回应社会主义建设的实践。在人民主权的背景下，践行社会主义核心价值观，设计并完善公平、公正的权力运行机制。马克思主义的权力观是权力属于人民。因此，这就需要建立“为了人民、依靠人民、人民共享”的权力运行体系。

2）城乡规划利益协调的方式转型

2004年全国人民代表大会批准的《宪法修正案》提出了保护合法的私人财产权利，并于2007年发布和实施了《物权法》，这标志着社会主义市场经济基本制度的确立。这与英国1947年颁布《城乡规划法》后的情况十分相似。英国城乡规划基本关系中引入的是权力，而中国城乡规划基本关系中引入的则是权利。虽然功能与结构仍是城乡规划的重要内容，但是城乡规划中的基本关系已经改变为权力与权利。2008年实施的《城乡规划法》仍然延续了1989年《城市规划法》建立的城乡规划体系，但是，在城乡规划的关系上引入了权利，使得城乡规划的基本关系为权力与权利。城乡规划面临转型，其权力运行方式和利用协调机制也面临转型。

“马克思主义认为权力产生于社会，源于人民对公共利益的需求，基于人们对公共秩序的渴望，权力就是人民共同意志和共同利益的表达”（孔川等，2014）。从这一角度来看，城乡规划的权力来源于人民意志和共同利用的表达。在这里，人民不是一个个体的概念，而是一个共同体的概念。若城乡规划的权力运行基于个体的概念，则会发生“集体合成谬误”的情形。人民共同意志和共同利用的表达是建立在个体意志和利益一致性基础之上的。事实上，个体公众的意见犹如“布朗运动”，是多种多样的。阿罗的不能定理证明了不可能有满足社会整体的单一的社会选择，也就是不存在一致同意的表达，理论上只能获得不断趋向一致性的意志和利益的表达。(www.xing528.com)

由于存在达成一致性的难题，如何参与才是有效的一直是人民关注的课题。哈贝马斯的交往理论为解决这一难题提供了新的路径。交往理论不是以个体为中心，而是在互动的主体间出发，通过讨论、交流、争论和协商达成合意，从而实现不同主体不同阶层之间的相互理解、相互帮助。在交往理论指导下形成的协商民主，正成为解决达成一致难题的有效方法。凯斯·R.孙斯坦（2006）指出，“群体两极分化指的是协商群体的成员可以根据人们的预测朝着其成员在协商前所表现出的倾向中更加极端的点移动”。协商使人们的意见更趋相同，并向一个方向移动。同时，由于“搭便车”现象的存在，协商使得人民的共同意志和共同利益的表达更趋一致。

然而，城乡规划具有未来性、空间性和层次性，个体对城乡规划的看法不会相同，这使协商产生了困难，主要包括两个方面：①城乡规划是对未来的判断。个体对城乡规划的认同，不仅是基于常识或者是过去的经验，更重要的是一种学习。通过学习，不断增加人们对未来的认识。通过对话及交换信息、知识，并通过“学习”，修正过去的观点与看法。②参与结构不平等。由于个体的社会地位、信息拥有、知识水平等方面的不同，从而形成了不同的认识与理性。这就需要展开公共协商。公共协商是一种在公共领域“公开利用理性”（詹姆斯·博曼，2006）的民主决策模式。“协商民主通过公共领域中的民主协商来达成公民之间自主的沟通与互动，它以独特的方式夯实了民主的基础”（闫斌，2015）。城乡规划通过包容不同的群体、不同的个体、不同的利益、不同的价值的群体参与协商，从而产生目标和利益结构的协同。

3）城乡规划法律特征的转型

1989年中国颁布了《中华人民共和国城市规划法》（简称《城市规划法》）。由于颁布的时期仍处于计划经济，城市空间利益的单一化使得这部法律具有技术法的色彩。2007年全国人民代表大会同时批准了《物权法》和《城乡规划法》。2008年实施的《城乡规划法》第一条提出城乡规划制定的目的是“协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面科学协调可持续发展”，并在第二条中明确通过制定和实施城乡规划，来管制包括土地使用与工程建设在内的建设活动。这在物权保护的背景下，规定了城乡规划的干预范围，或者是授权地方政府空间干预的权力。城乡规划内容广泛，涉及城市发展的各个方面，如居住、工业、公共设施、道路交通、生态等建设，所编制的城乡规划应当提出城市的用地控制（禁建区、适建区和控制区）、功能分区、用地布局与开发强度、城市交通体系和各项公共设施与市政基础设施的专项规划，等等。

从《城市规划法》到《城乡规划法》，城乡规划法律发生了转型：从技术法到空间法，也就是从“规划即法”转到“空间立法”。城乡规划不再是实施国民经济计划的工具，而是在社会主义市场经济下对城乡空间实施的公共管理。城乡规划从论证城乡规划技术的合理性，转到寻找规范空间资源配置的正当性。在城乡规划中，空间资源的配置涉及社会利益、经济利益和环境利益。《城乡规划法》对县以上人民政府及其城乡规划主管部门赋予了各类城乡规划管理的权限，并通过权力与权利的行政关系来改变现存的社会关系、经济关系和环境关系。为此，《城乡规划法》不是单一性质的法律，而是协调和改变城乡发展的空间关系或者是空间秩序复合性质的综合法。

城乡规划法律性质的转向应当具有价值取向。作为一种规范空间关系的法律，《城乡规划法》具有一般法的价值：自由、秩序、平等、公平、正义。但是，城乡规划法则更多地体现作为一种行政法、社会法、经济法和环境法所体现的价值，在塑造的空间关系中权衡和协调自由与秩序、公平与效率等方面的关系，以实现美好城市。梁鹤年（2004）提出美好城市的四个目标是“美丽城市、舒适城市、效率城市、生态城市”。根据《城乡规划法》的立法宗旨以及《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》第四章提出的基本原则——“以人为本，公平共享”，笔者认为向美好城市转型的五个基本目标是活力的城市、平等的城市、正义的城市、生态的城市、美丽的城市。