土地发展权配给与分配正义的优化措施

1）土地发展权配给机制

城乡规划充当了政府规制土地使用的工具。城乡规划的核心是通过土地发展权的配给机制来配置资源。发展是指事物所处状态优化的演变过程，而权利则是指为道德、法律或习俗所认定的正当利益的主张与资格。发展权一般指公民享有在社会经济发展中实现自我发展权利的资格与主张。土地发展权就是指土地所有者或使用者在社会经济发展中实现其更大发展价值的资格与主张，“土地发展权是从土地所有权中分离出来的一种物权，它是指所有权人将自己所拥有的土地变更现有用途而获利的权利”（何明俊，2005）。但是，土地发展权并不是自生的，在土地的自由使用时期并不存在发展权，只是到了土地受到公共限制时，才出现所谓的土地发展权。政府则通过城乡规划规定土地的用地性质与开放强度来作为土地发展权的配给机制。

在城乡规划出现以前，土地可以自由使用。在现代城乡规划的制度下，土地的开发必须依据城市规划所设定的发展权进行。在城市空间中，土地发展权（Development Right）具有狭义和广义两层意思，狭义方面是指土地的开发权利，也就是土地作为一种财产权利或者期望物权。它主要指某一块土地可以依据城市规划设定的用地性质和开发强度进行建设而获取利益的权利。这种权利往往采用规划指标来表达，例如，土地开发的性质、面积大小、容积率、建筑密度、绿地率、高度、土地的退让、建筑形态的要求，等等。含有土地发展权的城乡规划一旦被批准，土地的开发就得依据城乡规划的要求进行。

广义方面的土地发展权不仅指土地自身的开发，还包括周边地区社会事业的发展。城乡规划不仅明确了单一地块的性质与开发强度，同时还要确定一定区域内的用地结构、公共设施和基础设施的发展。在用地结构方面，城市规划要考虑不同用地的配合。例如，在住宅区的规划中，廉租房不应过度集中在某一特定的区域；在公共设施方面，城市规划要明确中小学、幼儿园、公共绿地、社区用房、医院等方面的布局；在市政设施方面，城市规划要安排变电站、垃圾中转站、公共厕所、消防站等内容。广义开发权的概念是将一群人的生存与发展以及有尊严的生活融入城市空间中。因此，土地发展权与周边的公共设施、市政设施密切相关。

土地发展权的理念始于英国。1942年英国议会的厄思沃特委员会的报告认为，“私有体系具有内在的‘引起私人和公共利益冲突，并阻止规划机制良好运作’的特征”（陈柏峰，2012）。1947年英国的《城乡规划法》采纳了厄斯沃特委员会的建议，将土地的发展权收归国有。只有待土地的发展权收归国有或者是其产生的利益公平分配时，城乡规划才是真正意义上的公平与正义的城乡规划。其后虽然发展权被取消，但是仍然保留规划得益与规划义务的制定，以平衡土地利益分配不公的情形。到了20世纪60年代，美国也引入了土地发展权的概念。1978年美国联邦最高法院在佩恩中央运输（Penn Central Transportation）公司诉纽约市案中引入了发展权的转移机制。美国虽然采用了发展权私有的制度，但是由于采用了不动产征税制度以及公共设施开发特别受益费制度，因此平衡了发展权的配置不公正的现象。因此，为了社会公平，土地发展权一般为政府拥有或者是公平分配其所产生的利益。

2）公共负担平等原则

城市规划由于分区管制或者差异化管理，提升了土地的使用效率，并降低了土地使用中的外在影响，但是却引发了社会公平的问题。社会公平要求平等地对待每一个社会成员。人的生存与发展是一个综合权利实现的过程，并不仅仅是居住或者就业，还包括了教育、卫生、安全等方面。而不同群体在空间中具有不同的主张，这导致空间资源使用的矛盾与复杂。空间资源的稀缺，要求空间资源的配置具有正当性。正当性的基础是公平与公正。在城乡规划中，由于空间资源的稀缺性，并不是每块土地均具有同等的发展权。一些地块被规划为工业、商业、住宅，而另一些地块则被规划为道路、绿地、医院和学校等。每个地块的功能差异，既符合了社会分工的原则，也使得资源得到了有效使用。但是，这样的土地发展权配置，对于每块土地而言是否公平、公正，值得认真地研究。

关于如何看待城乡规划发展权配给机制中的社会公平问题，公共负担平等原则给予我们很好的启示。公共负担平等原则是由法国人普罗文斯于18世纪在总结当时的法律后提出的，他认为，“如果居民为整个社团蒙受损失或为之提供物资，那么他理应受到补偿。但如果他仅承受施加每个居民的（普通）负担则又另当别论”（何渊等，2006）。德国法学家迈耶则进一步将之发展成为特别牺牲论，也就是人民应当接受必然可能的牺牲，但这种牺牲又必须符合公平、正义的要求，如果是不公平的牺牲，则应当获得补偿。财产是人类生存和发展的基础，具有个人性。平等并不是创造权利，而是社会正义的基点。公共负担的提出表明了国家为了公共目的而对私有财产限制的态度，而公共负担平等则是在财产的公共限制中体现了宪法中的平等权利。

根据公共负担平等原则可知，一切享有公益的人都必须承当某种合理负担，合理负担的损失不引起国家赔偿或行政补偿，只有受害人受到的损失超过了正常的合理负担，国家才给予赔偿或补偿。1978年美国联邦最高法院在佩恩中央运输公司诉纽约市案的判决中指出，“只要合理的经济使用价值还存在，就不构成需要补偿的征用”（刘向民，2007）。1995年美国八个州通过法律进行“征用影响分析”，参议院多数党领袖提出执行“征用影响分析”，并提出在规制下“只要财产价值损失超过一定百分比，就要求补偿全部损失”（约翰·M.利维，2003）。虽然，城乡规划作为对财产实施公共规制的工具，对其限制程度的多少为合理仍是激烈争论的话题，但是，在城乡规划中，合理的公共负担则是一种共识。(www.xing528.com)

在城乡规划中，政府的治权或者警察权实施了对土地的公共规则，是一种需要公民承当的公共负担，也就是政府为了公共利益而实施的行政行为所产生的成本应由社会全体成员平均分担，否则治权或者警察权则转变为规制型征收，需要给予行政补偿。在城乡规划中，公共负担平等是通过发展权制度来实施的。例如，设定公园用地与商业用地在经济利益方面显然是不平等的。如果没有平衡机制，那么城乡规划很难在公平、公正方面自圆其说。在英国，城乡规划所产生的公共负担通过发展权的国有化来加以平衡，美国则是通过在分区规划中赋予每个地块一定的发展权，并通过征收不动产税和公共设施受益费来加以平衡。公共负担平等原则对中国的城乡规划也具有重大的意义。

在土地自由使用时期，土地发展权自然地归土地所用人所有。由于城乡规划采用的是分区制或者是土地的差异化管理，导致了土地收益的千差万别。在各国的城市规划制度中，商业用途的土地在进一步的城市开发过程中承担更多的份额。在中国的城乡规划中，存在两类公共负担：①不利影响的公共负担。城市是一个共同体，任何土地的使用都会产生正面或者负面的外在影响。任何土地业主或使用者都应当承担一定程度的外在影响。例如，在国家规范的许可范围内，土地业主应当承当一定的影响。②土地收益的再分配机制。虽然中国没有土地发展权的概念，但是由于《土地管理法》第四十七条规定“征收土地的，按照被征收的原用途给予补偿”，以及商业土地的“招牌挂”制度，因此中国的土地发展权实质上属于国家所有。土地发展权由国家所有是一种既简单易行又公平、公正的制度。公平的土地发展权制度是城市规划实现社会公平的基石。

3）最低限度原则

“我们不得不从制度对于公正结果的助益来考察制度的正义性，而且，结果的评估根据的是它们是否有助于权利、机会和资源的公正分配”（布莱恩·巴利，2008）。用布莱恩·巴利的方法，对于城乡规划制度正义性的考察可以从权利、机会和资源的分配角度来评判。例如，儿童的教育权取决于家庭的付费能力与意愿、学校的可达性。由于家庭的收入限制，或者学校的距离太远，儿童就学的机会往往就会受到限制，甚至完全被剥夺。对于医疗保健、社区服务也可以用同样的方法来说明。从城市空间的角度来看，空间贫困、城市基础设施配置的不平等，往往构成了城市的不义。因此，城乡规划的公平与正义，可以从空间资源的配置方式，以及公民进入城市和市政设施的享用机会角度来评判。

空间正义的提出目的是判断空间干预的过程与结果，以更好地从正义的角度来确定是否需要政府的干预，或者是对资源进行再分配。亚当·斯威夫特（2006）从哲学的角度提出有三种机会平等：①最低限度的机会平等，指的是种族、信仰不应成为就业、教育、升迁的障碍，重要的是个体的发展能力，诸如素质、技能、潜能等。②惯常的机会平等，指的是机会平等不只是要求相关的发展能力，而且是指获得这种发展能力的机会平等。③极端的机会平等，指的是为确保获得发展能力的机会平等而要求对资源进行再分配，诸如对社会贫困的纠正。当然，机会平等从另一角度则转化为实质平等。

财产既是资本，又是发展的资源。由于财产可以作为资本，“无限制的财产权利只能使富人更有能力去压榨穷人”（蒋永甫，2008）。过度地强调财产权利，等于无视在城市化的背景下尚未进入城市的弱势群体。资源的配置应符合正义的原则，从而实现空间正义、社会正义。什么样的财产拥有是符合正义的？罗尔斯的正义论则要求改变现行的空间结构，以满足“最劣势”群体在城市空间生存与发展的需求。这包括外来人口的居住空间和中低收入者的居住空间。资源的分配，用斯蒂芬·芒泽（2006）的语言表达为“每个人均持有最低限度的财产，并且财产持有的不平等不会危及社会上全面的人类生活，那么不平等的财产持有就是正当的”。

对于第一个原则，其核心实质是为了让社会中的每一个人都能过上有尊严的生活。在城市化进程中，人口向城市集中基本需求是住房、就业、医疗、教育等，而获得这种基本需求的主要方式是劳动。通过劳动获得满足基本需求的财产或者机会。然而，并不是每个人均有这样的劳动技能或者是生产条件。因而，社会应帮助提供这样的条件或者机会，使之获得一定的生存条件或发展空间。对于第二个原则，可以看作是不平等的相对差距。这样的不平等必须被限制在一定的范围内，这也是社会平等和正义的最低要求。城乡规划在此方面的表现是基本公共服务设施的均等化布局，以及社会扶助的政策空间化。在所规划的城市中，应当保障每个成员具有享受基本公共服务设施、享受市政基础设施的机会，并可以寻找到弱势群体一定标准的生存和发展空间。