城乡规划的理由及其重要性

1）社会权的实现与资源的稀缺性

社会权是20世纪以后逐步提出并完善的一种公民的基本权利，一般将经济、社会和文化方面的权利称为社会权。中国是一个高度重视社会权保护的国家，2001年中国政府批准了《经济、社会和文化权利国际公约》，承诺履行该公约的有关社会权的法律义务和责任。社会权一般包括个体的生存权、劳动权、受教育权和获得社会保障权等。“它是指公民有从社会获得基本生活条件，充分发展个体生产和生活能力的保障和良好地发育个体精神人格和社会人格的权利”（龚向和，2007）。社会权与自由权不同，它是一种需要通过政府的积极作为而获得的受益性权利。社会权的概念包括两层含义：①公民有权依法从社会中获得其基本生活条件的权利；②当这些条件不具备时，政府有义务积极作为，为公民实现这些权利提供帮助。

社会的发展必然会产生社会分层。由于社会分层是对资源和财产占有的差异，这种差异必然会造成个体与个体、群体与群体之间社会权实现的方式差异。“社会分层的实质，是基于社会权力、社会资源的占有和分配所形成的社会地位之间的不平等关系”（潘弘祥，2009）。这种不平等还会进一步影响到个体和群体发展的机会均等，从而加剧了新一轮的社会权和社会资源占有的不平等。美国学者洪朝辉2002年提出了权利贫困的概念，指的是“想工作、能工作但没有权利和机会工作”所导致的贫困（李志明，2009）。这说明就业权的实现在解决空间贫困中具有积极的意义。空间贫困的形成改变了城市的社会空间，会引起社会的隔离。空间贫困的实质就是社会权在空间中的缺失。空间贫困的提出要求政府积极介入社会经济发展事务。

《宪法》第四十二条到第四十六条规定了社会权，并在多个条款中明确了政府在社会权利实现方面的职责和义务。在依宪治国的背景下，社会权利的实现不是政府道德义务，而是政府法律义务。但是，社会权不是现实的权利，而是一种伴随着社会经济发展所期望获得的权利。社会权的实现是有成本的，需要利用各种资源。在南非格鲁特部姆案（凯斯·R.孙斯坦，2006）中，就涉及住房权如何实现的争议。《南非共和国宪法》第二十六条规定：“①每个人都有权利享有足够的住房。②国家必须在能利用的资源范围内采取合理的立法措施和其他措施，以逐步推进这项权利”（凯斯·R.孙斯坦，2006）。从这里可看出，在实现社会权时，政府的职能受到资源的限制。为此，社会权是一种在发展中实现的权利，也是政府渐进实现的目标和义务。

社会权为要求国家权力应建立福利制度，提供相应的服务，保障人民能够享有符合人性尊严的基本生活条件。社会权利的实现需要一定的资源，而资源是有限的，这就涉及资源的合理分配问题。这既包括社会经济发展规划，也需要城乡规划的积极配合。社会权的实现与城乡规划密切关联。生存权需要一定标准的居住环境以及相应的住房保障来支撑，劳动权则需要城乡规划布局容纳相应的工作职位的发展用地，受教育权则应当合理布局中小学等教育设施。然而，在城市发展中，土地是一种稀缺的资源，而支撑实现相应社会权的土地位置也是一种稀缺的资源，这就造成了空间中影响因素极为复杂，或者是空间的博弈。空间资源的合理配置一直是城乡规划试图追寻的目标，因此，社会权的实现以及资源的稀缺必然要求城乡规划积极介入城市发展的过程，公平、公正地配置空间资源。

2）市场机制的缺陷

市场机制成为一种配置资源的基础性制度。市场通过竞争的方式，促进各利益主体充分利用资源，从而带来资源使用的巨大效率。新古典经济学认为，在完全竞争的条件下，如信息完全、对称、自由等条件下，资源配置的效率可以达到最优化。市场主要是由各经济利益体组成，其组织目标非常清晰，即追求利润和效率的最大化。市场机制作用的发挥在于经济要素的自由。索伦森等学者认为，“市场……是自由的基础，因为市场允许个人有最大的选择自由，个人自由本身还不是一个自由社会所能体现的唯一优势。自由鼓励更大的创新。当面临变化着的环境时，创新能实现更有趣更丰富的生活方式、更多的发明和革新、更大的灵活性”（尼格尔·泰勒，2006）。

然而，在市场经济条件下，经济要素的自由造成了“集体合成谬误”，从而出现了市场失效的状况。经济学理论认为任何资源的使用都存在外部性。市场作为配置资源的制度，其最显著的特点是利益实现的最大化。利益的最大化导致利益的溢出，产生了外在性。正外部性的表现为：①公共设施和基础设施的建设，带来周边地价的上涨；②在新开发地区最早的投资，带来该地区的可开发性。负外部性的主要表现为：①工厂产生的大气和水污染影响了周边的环境；②土地的滥用，为获得利益而大量占用耕地；③高密度建筑群对北侧居住建筑的日照遮挡或日照影响；④城市人口的过度集中形成拥挤，而拥挤的产生既可导致交通的拥堵，也可导致环境卫生质量的下降。(www.xing528.com)

经济学已经证明，市场机制不能提供公共产品和公共服务。公共产品具有“非排他性”的特征，这种特征使得私人提供的公共产品必然是有限的。公共产品具有共同的消费性质，其产权无法清晰地界定。对其消费既不会减少已有的公共产品的数量和效用，也不会增加消费成本，这就难以形成市场价格。没有价格，市场是不起作用的。例如，城市道路的使用不会影响到道路的存在，也很难计算通过一次城市道路的成本。这就难以通过市场机制来引导必要数量和质量的社会资源配置于公共产品的生产。公共产品如国防、治安安全、市政设施、道路等不能通过市场机制得以实现。社会必须借助于政府来提供充足的公共产品和公共服务。

市场机制作为有效的资源配置机制，关键在于其产生竞争性。城市空间资源的有限性以及人的需求的无止境性是竞争的产生根源。竞争是社会发展的基本动因，但竞争也会带来负面的影响：①利益的最大化，驱使利益主体产生竞争，而竞争产生了意见的不一致。②竞争诱发了更多的负外部性，利益的最大化肯定了更多的负外部性，因而产生了更多的社会矛盾。在这种条件下，市场机制配置资源，只会加速产生新的权利冲突而不能化解权利冲突，只能维持权利的不平等。因此，市场机制的失效需要城乡规划作为政府干预的工具积极介入。

3）司法制度的滞后

城乡规划是一种事前干预，并解决纠纷的制度。科斯定理认为当交易成本为零时，无论资源如何配置都会自动达到最优状态。如果交易成本为零，一块土地的使用在事前确定土地的归属与在事后确定土地的归属是没有区别的。然而，现实中并不存在交易成本为零的状态。当交易成本增大时，事后确定产权归属的成本将大大超过事前确定的成本。尼尔·K.考默萨在《法律的限度：法治、权利的供给与需求》一书中，描述了纽约州法院受理的新区流动人口诉大西洋水泥厂案。七位居民因水泥厂排出的浓烟、噪声侵犯了他们的私有财产而向法院提出诉讼，要求水泥厂停止侵权行为。但法院依据法律经济学中资源的最有效利用原则，驳回原告所提出的下禁令的诉求，而是要求水泥厂给原告支付经济补偿。利益妨碍与利益衡量成为此案的焦点。社会和舆论的压力随之而来，“要求法院颁布禁令的呼声一浪高过一浪”（尼尔·K.考默萨，2007）。

美国早期对类似案件的处理并不是采用利益比较的方式，而是采用妨碍法（Nuisance Law）。妨碍法要求一个自然权利的使用不得妨碍他人的利益。针对土地而言，就是土地的使用不得不合理地损害相邻土地的使用。例如，一块土地的使用不得对周边土地的使用造成不符合国家标准的噪声、大气以及阳光等方面的影响。在纽约州惠伦诉联合袋纸公司（Whalen v. Union Bag and Paper Company）的案件中，法院则是根据妨碍法颁布禁令，关闭了一家对溪流下游产生污染的纸浆厂，即使纸浆厂的投资超过4.5亿美元，并雇用了300多名工人（王铁雄，2007）。无论采用下禁令关闭，还是采用补偿的方式，其社会成本都是巨大的。这两个案例的共同特征为事后解决。也就是说，事后解决的制度，无论采用何种方案，均会涉及较大的社会成本。

面对土地使用中所引发的社会影响对法院造成的压力，尼尔·K.考默萨（2007）认为，“涉及如此之广的、复杂的土地纠纷应该由政治过程来解决，而不是法院该管的事情”。从考默萨的结论可以推导出，为了节约社会成本，应设立一种制度，在事前规范土地使用的制度，而不是在事后由法院裁决土地使用的是非。城乡规划的事前干预改变了传统行政法事后权利保护的方式。司法制度在权利救济上的滞后性，需要城乡规划作为事前干预的制度。科斯定理可以证明，在有交易成本存在的世界中，一种制度的事前干预对减少交易成本具有十分重要的意义。城乡规划的价值在于事前干预制度可以减少交易成本，如果没有城乡规划，社会的大量资源将投入到事后的产权归属和产权补偿。