一般性行政法律原则的优化措施

1）合法性原则

合法性原则是行政法的基本原则，一般意义上的合法性原则是指依法行政，也就是一切行政行为都必须以法律为依据，并受到法律的控制。行政权力是指为建立社会秩序，依据国家强行性手段而对社会公共事务进行管理与组织的能力。在所有的公权力中，行政权是最活跃的。由于行政权力的主动性与活跃性，行政权力在维护社会稳定、调节社会关系方面发挥着重要作用。在现代社会，行政权力的范围不断扩张，行政权力不仅拥有传统意义上的行政权力，还依法拥有了立法权和司法权。行政权力不仅积极主动，而且具有较大的裁量空间。然而，不论行政权力如何变化，仍然需要依法行政。因此，从广义上来说，“行政合法不仅是指行政权力的运行、行政行为的实施等要符合法律规范，而且还要符合公平正义等法的精神、一般法律原则”（胡建淼，2005）。

合法性原则要求行政主体在法定的权限内行使，行政职权必须依据法律的设定或者是法律的授权。行政法是一种制定法，其制定应符合一定的正义标准，创设和维护人的尊严的各种条件。行政权力作为一种积极的权力，应当积极介入社会生活以促进公民基本权利的有效实现，并保证人民具有基本的社会经济条件。但是，积极的行政权不应成为行政恣意的借口，法律应控制行政权力的滥用。任何行政行为的做出均必须依据法律，超越法律的职权是不可能产生合法的行政行为的。合法性原则要求，行政行为的做出必须实体合法、程序合法。为了控制行政权力，司法审查是行政合法的重要保障。

胡建淼（2005）认为，合法性原则由三个原则组成：①行政权力的法定原则。行政权力的法定原则包括法律优位、法律保留两个方面的内容。法律优位是指行政机关应该依据法律活动，一切行政行为都不得违反或抵触现行的法律。法律保留是指只有民选的立法机关才能对与人民密切关联的重大事项或者限制基本权利的事项做出决定，并颁布具有约束力的行为规范。②行政行为的正当程序原则。通过对不同参与者程序性权利与义务的分配，实现行政过程的正当性。该原则包含行政公开与行政公正。行政公开就是要依法公开行政行为做出的依据、过程与结果，而行政公正则是要确保行政行为可以为一般理性人认同、接受所遵循的基本原则。③行政责任的落实原则。行政行为应当依法做出，违法的行政行为则不具有法律效力。这就需要上级行政机关或司法机关监督行政机关行使行政权力，及时纠正不法的行政行为。

2）比例原则

在法律对行政机关进行无确定概念的授权背景下，行政行为必然要涉及未来资源的重新配置，依法对个体权利进行干预。这实质上是运用公权力对现存的利益格局进行重新调整。如何处理公共利益与个体利益的关系，利益衡量成为行政机关必须关注的问题。只有以公共利益为目的，行政行为才有正当性的基础。处理公共利益与个体利益的关系必须遵循比例原则。所谓比例原则就是在所追求的目标和采用的手段造成的侵害之间应当存在一个适当的平衡。比例原则通过考量行政行为中的目的与实现目的的手段之间的关系，来判断行政行为的正当性与合理性。比例原则从法治国的要求和基本权利保护的要求出发，以实质性的规则来解决行政干预的强度问题，体现了实质性法治国的精神。

比例原则作为一项基本的行政法原则，在立法、行政、司法等方面具有广泛的运用。根据胡建淼（2005）和姜明安等（2010）的总结可知，比例原则由三个具体的原则组成。

（1）妥当性原则。妥当性原则就是行政机关所采用的手段能够取得或者达成某种行政目的。这种行政目的可以是法律中的规定，也可以是从法律授权中导出。妥当性是指行政目的与行政手段的相关性。这就排除了所有不可能达成行政目的的行政措施。这个原则是目的导向，要求在目的与手段的关系上是适当的。如果手段的运用根本无法达到目的，或者手段的运用远远超越目的，都属于不妥当的行政行为。另外由于社会经济环境是发展变化的，因此对目的与手段的判断应结合当时的社会场景来判断。

（2）必要性原则。必要性原则又被称为最小侵害原则，是指手段与手段之间的取舍，即如果存在达到行政目的的多个可能的手段，那么行政机关应选择给个体利益造成损失最小、侵害最小的手段。必要性原则强调要实现的公共利益或者是受保护的法益与受限制的法益之间进行权衡。必要性原则包含三层意思：其一是应当具有明确的目的，目的不能是模糊的和可变的；其二是在实现法律或行政目的中，存在多个可以实现目的的手段；其三是在可以实现目的的手段中，应选择对个体权利侵害最小的手段。

（3）法益相称性原则。这又被称为狭义的比例原则，强调的是在目的与手段所造成的损失之间的取舍。该原则要求虽然存在实现行政目的的手段，但是如果手段采用后造成的损失大于行政目的的价值，该行政目的就应被放弃。法益相称性原则是进一步从价值取向上对行政机关实现的目的和所采用的手段进行判断。行政机关所要实现的公共利益其所产生的价值与所限制的个体利益的价值要相均衡或相称。如果所实现的公共利益的价值远远小于所侵害的个体利益的价值，该行政手段则不符合法益相称性原则，就应受到摒弃。

3）行政效率原则(www.xing528.com)

20世纪以来，市场机制在社会经济发展中的失效严重地影响了社会秩序。市场机制不能提供公共产品，产生了外部性问题，导致了社会财富的分配不公，这是行政权力不断扩张的重要原因。市场机制的失效需要行政权力积极介入社会经济发展的过程中。市场机制失效的治理与现代福利国家的建设，迫切需要行政权力从过去消极的职能转向积极的职能。行政权力从过去的“夜警”职能，转向为人民提供生存照顾的给付职能。现代社会政府不仅是个体权利的保护者，也是个体权利的促进者。这种转变需要积极的、有作为的行政权力。行政法的目的不是限制行政权力，而是在依法治国的条件下，规范行政权力更好地发挥行政权力的作用。

张文显指出，“与秩序、正义和自由一样，效率也是一个社会的最重要美德”（章剑生，2008）。当行政权力广泛介入社会经济发展时，就需要行政权力运行的效率。效率为物理学概念，指的是输出功率与输入功率的比值，也指单位时间内所完成的工作量。从法经济学的角度来看，有效分配社会资源是法律制度的一个重要目标。由于社会资源的稀缺性，这就要求行政权力有效率地发挥作用，以满足人民的需求与愿望。有效地分配社会资源实质上是用最小的行政成本，产生最大的行政法益。为此，效率原则应该成为行政法的基本原则。“行政法中的效率原则是指以最小的行政法的制定、实施的成本尽可能地促进行政主体行政活动效率与行政相对人行为效率的提高”（王成栋，2006）。

行政法中的效率原则贯穿在行政立法、行政执法、行政监督及行政复议整个行政活动中。行政立法、行政执法、行政监督及行政复议的总成本与之所实现的成果之间的比值就是行政效率。行政法中的效率原则是以最小的行政立法、实施和监督成本获得最大效果的原则。在行政法中，行政不作为和不履行法定职责的提出就是防止行政机关低效率运行。在行政程序中所规定的完成时间及简易程序，就是让行政机关在法定时间内或者是更快地履行法定职责。在行政活动中采用便民措施、方便公民参与行政管理、不随意增加当事人的负担也是行政效率的体现。在行政立法中赋予行政裁量的权力，在行政程序中强调方便、迅速的流程，都是推动行政行为高效地做出。因此，测度行政效率的两个重要指标为：①行政行为做出的速度。它包括行政程序的合理设置以及完成一个行政行为法定时间的合理设置。②行政行为所产生的成本。主要指完成一项行政行为行政资源的投入。

在行政法中，效率广泛存在于整个行政行为的运行中，具体则主要表现在行政程序方面。行政程序中的时效限制、先后顺序、简易程序以及紧急情况等都反映了行政法中的效率原则。但是，效率不是唯一判断行政行为价值的要素，还必须与公平等价值一起发挥作用。不能因为效率而牺牲了公平，也不能为了公平而牺牲了效率。没有效率的行政行为，或者大大延迟行政行为所做出的时间都是不公平的表现。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》提出了行政效率公平的原则。这说明公平与效率是一对相互支撑和相互制衡的价值。公平与效率的有机结合则是行政法所追求的目标。因此，行政法中的效率是符合公平与正义等法的精神的、一般法律原则基础上的效率。

4）诚实信用原则

诚实信用原则起源于罗马法，是民法中的基本原则，各种社会关系和法律关系均基于诚实信用原则。诚实信用原则不允许欺诈、隐瞒等行为，是民事主体在社会生活中的行为规范。它要求人们在社会与经济活动中应当诚实、守信用，并正当行使权利和履行义务。诚实信用原则是基于社会关系中的自愿、平等、公平、善意等理念，现已经成为民法中的“帝王条款”。诚实信用原则是现代市场经济的一项基本法律规则，是一种具有道德内涵的法律规范。它在民事领域中平衡个体和社会利益，对化解民事领域的纠纷、促进社会的和谐稳定起到了积极的作用。它既是民事主体的行为规则，也是民事主体之间的利益调节机制，对实现社会公平、正义具有重要的意义。

诚实信用原则不仅是民法中的基本原则，在现代社会中也应当是行政法的一项基本原则。虽然在行政法中，行政主体与行政相对方的地位是不同的，但是现代的政府管理已经从传统的管理演变为治理，也就是现代政府从社会经济事务中的单向管理转向了基于政府—市场—公众互动机制的治理。行政关系不是简单的命令与服从，而是协商与合作。从社会契约的角度来看，政府—市场—公众互动机制必须基于诚实信用。在行政关系中无论是行政主体，还是行政相对方的不诚实守信，都会对政府—市场—公众互动机制产生破坏作用。行政机关不诚实守信，会造成社会经济秩序的失范。如果行政相对方不诚实守信，也会影响到行政许可、行政合同等行政行为的效力。为此，诚实信用原则是现代行政法中的一项基本原则。

诚实信用不是一个单向行为，而是一个双向行为。在行政关系中，由于行政权力的优位地位，诚实信用对行政权力更具有重要意义。行政法中的诚实信用原则具有四个方面的内容：①行政相对方的诚信。行政相对方不能提供不真实的材料来参与行政活动，不能用欺诈的方式来获取行政许可，不能用欺骗的方式来履行行政合同。②行政机关信息公开的真实性。行政机关的信息对社会经济的运行起着重要的引导作用，并对公民权利的维护起着保障作用。行政机关公布的信息应当准确、全面、真实。③行政权力的运行。诚实信用原则中的公平合理与兼顾各方的要求，需要行政权力应当法律优先，并在维护公共利益和保障个体利益之间取得平衡。④信赖保护。行政权力是通过社会资源的配置与调整，影响了行政相对人的权益。诚实信用原则规定行政机关不能反复无常，不得随意更改已经生效的行政行为。如果必须更改，应对给行政相对人造成的损失予以补偿。

在行政法中，诚实信用原则的核心内容是信赖保护原则。信赖保护原则的基础是国家与人民之间存在的信赖关系。公民和社会必须信赖行政机关所做出的行政行为，以安排自己的生活。这种由于信赖而建立的稳定的行政关系是社会秩序可预测的基础。如果这种关系被随意改变或者破坏，必然会给行政相对方带来损失，从而影响社会秩序。信赖保护必须存在有效的行政行为，并且行政相对人基于可信赖的行政行为采取了相应的安排。假如行政相对人对于有效的行政行为是无过错的，这一有效的行政行为就不能随意被撤销或改变。如果为了公共利益的需要，必须撤销或改变这一有效的行政行为，行政机关应当给予行政相对人合理的补偿。信赖保护原则在授益行政或行政许可中有着广泛的运用。对于信赖保护在规划许可中的运用将在第6章中进一步讨论。