宪法性原则与条款的优化

城乡规划不仅是一个法律问题，而且还是一个宪法性问题。从法学的角度来看，城乡规划涉及三个基本的宪法性原则与条款：正当程序、平等原则、征收条款。

1）正当程序

程序是指行为的方式、步骤或时序。行政权力是最活跃的，只有通过程序才能规范行政权力的运行。正当程序的意义在于防止政府行政权力恣意，以维护公民的基本权利。中国的法治传统重实质、轻程序。但随着宪法实施的进程，程序正逐步受到重视。胡建淼（2005）认为，《中华人民共和国行政复议法》（简称《行政复议法》）《行政诉讼法》等立法中已经将体现正当程序原则的内容和制度做了详细的规定。许春晖（2014）认为，正当程序在司法中已经进行了广泛的实践，主要表现在保障相对人陈述权机制、解释不确定法律概念机制和行政程序的裁量限缩机制上。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中对程序正当做了明确规定。2014年十八届四中全会提出了健全程序正当的决策机制。正当程序随着中国依宪治国的推进，将发挥更加重要的作用。

正当程序来源于英国《自由大宪章》中的自然正义原则。英国的自然正义包括了自然法中的两个基本原则：①任何人或组织在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取相对方的意见；②任何人或组织不能成为自己案件的法官。程序使人们相信正义的存在，并且使之成为人们看得见的形式。在美国，正当程序则被发展为宪法中的一项基本原则。《美国宪法》第五条和第十四条修正案规定：非经正当的法律程序，不得剥夺公民的生命、自由和财产。作为宪法性条款，正当程序原则对美国社会、经济和政治产生了广泛的影响。在英国，正当程序原则仅是程序性的，而美国的正当程序包含了程序性正当程序和实质性正当程序。程序性正当程序指在剥夺公民的生命、自由或财产时必须听取当事人的意见；实质性正当程序则是指立法机关制定的法律必须符合公平与正义的标准。

正当程序在权利保障方面具有两个方面的作用：①保障行政相对方的陈述权利。当行政权力做出使行政相对方受到不利影响时，行政相对方有权为自己陈述和抗辩。②解释不确定性法律概念的机制。行政机关经常依据不确定的法律概念，这赋予了行政机关更多的行政裁量权，正当程序原则要求听取行政相对方的意见，从而对行政裁量进行限制。胡建淼（2005）认为，行政法中的正当程序原则包含了如下四个方面的内容：①告知程序。其包含了公开涉及相对人的权利、义务方面的非保密的信息资料，并通知其所享有的权利和应承当的义务。②说明理由程序。其是指行政机关应将做出行政决定的事实依据和法律依据对相对人予以说明。③听取意见陈述。其是指在做出行政决定前，行政机关应给利害相关人发表意见的机会。④救济程序。其是指在权力制约上为行政相对方设置行政或司法救济的制度。

当政府做出不利行为时，正当程序具有三个方面的价值：“它要求政府必须采用特定的程序从而放慢政府的行动；它允许个人有充分机会参与到该过程中；它要求政府必须证明其行为的正当性”（于向花等，2015）。正当程序原则对行政机关和行政相对人都产生了作用。胡建淼（2005）认为，正当程序原则为行政相对方提供了三种权利：①在合理时间以前得到通知的权利；②了解行政机关做出行政决定的事实和法律依据的权利；③有机会为自己辩护的权利。姜明安等（2010）认为，正当程序原则在行政机关提出了三个基本的要求：①公开透明。保密要求的除外，行政主体应该将已拥有的信息以及行政行为做出的依据和程序予以公开。②公民参与。行政机关在做出决策前，应提供公众参与的机会，并发表意见供行政机关在做出决策时斟酌。③程序公平。行政机关在行政程序中，应当给予利害冲突各方以同等的程序权利。

2）平等原则

平等是一项宪法原则，也是一项宪法权利。平等原则是宪法的一项基本原则，指的是各个利益主体在法律面前同等情况同等对待，也就是在立法时、在行政时、在司法时对主体、资格等方面给予同等对待。公民在法律面前一律平等是社会和谐的必要条件。平等权利是指公民平等地享有权利，不受任何差别对待，要求国家同等保护的权利和原则。平等不仅体现着人与人之间在社会中的人格尊严，也体现着人与人之间的社会地位不被排挤和歧视。平等权作为一种基本权利，基于作为人所应当享有的尊严和地位更是不可剥夺不可侵犯的。十八届四中全会明确提出“平等是社会主义法律的基本属性”，并提出“加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度”。

《宪法》规定：公民所享有的基本权利，不能因为种族、性别、出身、宗教信仰等原因而受到限制。在第四条中规定：“中华人民共和国各民族一律平等。”在法律层面的平等则意味着公民法律适用和法律内容等方面的一律平等。第三十四条则表述了中华人民共和国公民均具有选举权和被选举权。第四十八条则规定男女平等。《宪法》在不同的条款中，对不同的主体表达了平等的概念。第五条规定：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”第三十三条进一步明确：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”在《宪法》中，“既有有关平等权的一般规定，又有有关民族平等、男女平等、政治权利平等的具体性规定；既有授权性规范，又有禁止性规范；既有有关平等的正面规定，又有有关反特权、反歧视的侧面规定，故而具有相对详尽的、完备的规范内容”（林来梵，2001）。(www.xing528.com)

法律平等是法律的根本属性，法律面前的平等是一切其他权利实现的基本要求。平等与自由是近代宪法所倡导的两个基本原则。平等权是一项最为复杂的宪法权利。人不仅在能力、智力、体力方面存在差异，而且在种族、肤色、文化等方面也存在差异。平等权的设置则意味着社会存在着差异。由于在种族、性别、能力与资源方面的不同，宪法规定每个人在“法律面前一律平等”。这既包括宪法在人权保障与实现过程中的机会平等，也包括宪法中的“条件平等”。当然，平等不是一个绝对的概念，也不是平均的概念。“形式上的平等乃旨在反对不合理的差别，而实质上的平等则必然承认合理的差别”（林来梵，2001）。也就是说，平等不是绝对的平等，而是一种在“合理差别”内的平等。

平等分为形式平等和实质平等。形式平等又被称为机会平等，它是指公民在社会生活中对某种资源享有权利时的同等机会，或者是在法律活动中对法律使用的同等对待。在社会中，机会的平等所导致的是自由的竞争，最终在享有社会资源时往往是优胜劣汰，从而产生两极分化——强者更强、弱者更弱。如果这种差异超越了“合理差别”，这就造成了社会的不平等。实质平等就是在形式平等的基础上，对结果中不超越“合理差别”的部分进行修正而形成的平等。形式平等关注的是个体的平等。只有形式平等是不够的，必须具有实质平等。实质平等所关切的则是深层的价值观，将平等视为群体权利，力求社会意义上的平等。同时其更关注于社会权方面的平等。

3）征收条款

征收是财产转移的一种重要方式，由于涉及公共利益而由行政主体实施。为此，征收又被称为行政征收。行政征收是“指行政机关为了公共利益的需要，依照法律规定将非国有财产收归国有，并给予补偿的一种行政行为”（章剑生，2008）。行政征收是对空间资源进行分配的法律制度。行政征收对个人和集体财产具有以下四种特性：①处分性。行政征收所表现的是对行政相对方所有权的处分。②强制性。行政征收是基于公共利益的单方行政行为。③补偿性。行政征收不是无偿的，而是基于合理补偿的行政行为。④法定性。行政征收的主体和程序必须依据法律法规的明文规定。

行政征收具有两个重要特征：①公权力依据公共利益的要求，将他人的财产转变为自己所有的财产，或是自己可得且可使用的财产。②行政征收是国家的强制行为，不以被征用财物所有权人和使用权人同意为前提。因而，行政征收成为宪法和法律研究的重点。它直接影响到公权力对私有产权的侵犯。尼尔·K.考默萨（2007）认为“关于财产权的纷争，其实是关于基本人权的争议”。由于行政征收是针对空间资源的再分配制度，各国宪法对行政征收十分重视。行政征收剥夺了个人和私有财产以满足公共利益的需要。从征收的角度来看，不论财产所有者是否同意，依据公共利益的需要，可以对财产权进行征收。“征收过程是在宪法规定的个人权力制约下政府行使权力的一个范例”（约翰·M.利维，2003）。

财产权的保护与行政征收是两个重要的宪法性问题。1919年德国的《魏玛宪法》提出私有财产的使用应有助于公益。《魏玛宪法》扬弃了古典征收的理念，改为扩张征收的概念，认为对所有权的限制导致发生特别牺牲时，也属于公用征收的一种。两次世界大战以后，各国宪法均对财产权的限制做出明确规定。《美国宪法》第五条修正案提出，没有正当的法律程序，不能剥夺任何人的生命、自由和财产；没有合理的赔偿，不能将任何私人财产用于公共用途。林来梵（2001）总结了财产权保护的宪法意义：①“财产权是人的人格形成的主要契机”；②“私有财产权是市场经济秩序的一个重要支柱”。为此，征收或者是行政征收被称为宪法性条款。

财产的保护是宪法和法治的核心。2004年《宪法修正案》提出了保护私有财产。《宪法》第十条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”；第十三条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。从这里可以看出，在现代，对财产权的限制或对财产权进行征收，一般均规定了四个条件：①公共利益。征收的目的必须是出于公共利益的需要。②正当程序。征收应当符合正当程序的原则。③合理补偿。征收一定伴随着公平的补偿。④法律保留。征收应当按照法律的权限和程序进行。