环境法的重要性和作用

1）环境法的特征

这里的环境是指以人类为中心的生存和社会因素的总体，而城市与乡村是人类的集聚地，实际上就是环境法学中的环境。环境问题不是一开始就存在，而是随着城市化和工业化的进程而不断产生的问题。如何在社会经济发展的同时，维系人类生存的基本环境，环境保护、生态保护和自然资源保护成为人类发展所面临的重要问题。环境问题不仅是经济问题，也是社会问题和政治问题。为了解决这些问题，传统的法学在体系和功能方面存在缺陷。这就需要以法学为基础，从政治、经济、社会、生态、管理、环境保护等角度对环境法制进行研究。因此，“环境法学是研究环境法及其环境法制的学科”（李明华等，2013）。简言之，环境法学是研究环境法律关系及其发展规律的学科。

环境法学所研究的是环境中的法律关系。导致环境恶化以及其他环境问题的原因是多方面的，但最重要的因素是市场失效。由于“公地悲剧”的存在，市场机制不能有效地配置环境资源，导致利益主体的负面影响外溢，形成外在影响。外在影响导致个体关系改变，进而影响了社会经济发展中法律关系的改变。这种关系得不到有效的规范，则影响了社会稳定、经济发展甚至导致政治问题。因此，预防和治理人为的环境污染、防止建设与开发活动所引发的环境破坏、保护有特殊价值的自然资源成为环境关系研究中的重要任务。

环境问题是随社会经济的发展而产生的，也不断受到人们的重视。但对于环境法学而言，则是在20世纪70年代的联合国人类环境会议以后逐步受到人们的重视。特别是1992年联合国大会提出了“可持续发展”的概念，对环境法学产生了更加深刻的影响。为此，环境法学是一门新兴的边缘学科。李明华等（2013）提出环境法学具有三个特点：①环境法学是法学与环境科学、资源科学、生态科学等相互交叉、渗透的边缘学科；②环境法学具有综合其他法学学科知识的特点，有着自己独特的法学理论体系；③环境法学是一门新兴的、正在发展的学科。

2）城乡规划中的环境关系

城市和乡村是人类的基本聚居形态，特别是城市，其是人类生产和生活的重要载体，是人居环境的重要组成部分。随着工业化的进程，人口集聚、资源短缺、环境污染严重影响了人居环境。工业的快速发展，排放了大量的有害物质，毒化了江河中的水流，污染了空气，危害了野生动物，破坏了人类赖以生存的环境。城乡规划的基本出发点是以人为本，建设美好的人居环境。有效地利用有限的土地资源，则要遵循社会、经济与环境相协调的规律。城乡规划一直在寻求人的发展与自然、与环境的和谐，最终实现可持续发展。因此，城乡规划作为对一定时期城乡发展的空间安排，必然关注环境以及与环境的关系。

实际上，城乡规划的起源之一是对城市环境卫生问题的忧虑。在英国，产业革命促进了城市人口增长，并带来了卫生和住房问题。1832年和1849年英国的霍乱大流行，引起了社会各界的不满，并引发了强大的舆论压力。1848年英国颁布了《公共卫生法案》，规定了地方政府应对卫生、道路、排污和供水等方面负责。霍华德“花园城市”的提出则反映出人们对美好环境的向往。对环境卫生的忧虑及对美好生活的向往促成了1909年英国《住房与城市规划法案》的颁布。在美国，1916年纽约首先采用了区划制度。1922年美国商务部出台了《州分区规划授权法案标准》（Standard State Zoning Enabling Act），授权地方政府用区划制度控制土地的开发。而区划制度最基本的手段是对外在影响的规制。(www.xing528.com)

李明华等（2013）认为环境法学所关注的环境法律关系有三个特点：①是环境法确认的和保护的关系；②是环境法律调整的结果；③是以环境或环境要素为中介，在开发、保护和利用活动中所形成的人与人之间的关系。在城市化进程中，建设与开发的外部性广泛存在，其外部性主要表现为三个方面：①环境污染。工厂产生的大气和水污染影响了周边的环境。②土地的滥用。为获得利益而大量占用耕地，形成城市蔓延。③土地的过度使用。土地的过度集中形成拥挤，而拥挤的产生既可导致交通的拥堵，也可导致环境卫生质量的下降。外部性扭曲了城市发展中人与环境的关系，这需要城乡规划的干预。

3）作为环境法

由于城市是相互依存的利益共同体，人口的集中与集聚必然会造成相互影响。宏观上的环境问题（如气候变化），微观上的环境问题（如大气与噪声污染），均对个体和群体产生了重大影响，严重的还会造成公民没有尊严的生活，甚至影响到健康和生命。环境对于人的生存和发展具有三个方面的意义：①环境是生存权的基础。环境是人类生存的基础，且维系了人的生命与健康，而“有毒污染侵犯人的生命权”（简·汉考克，2007）。②环境是人格权的保障。生命权、健康权有赖于环境质量，没有基本的或者是一定标准的环境质量，就无法保障人格。③环境是财产权的载体。阳光权、通风权、安宁权构成了财产的外延，影响了财产的价值和质量。

城乡规划是对城乡未来发展的合理布局和综合安排，必然涉及城乡发展中的环境关系。在城乡发展中存在两类环境关系：①城乡发展布局与自然环境、生态环境的关系；②外在影响的防止与预防，特别是污染较大的工厂和邻避设施与居住环境的关系。简·汉考克（2007）主张两种普遍的环境人权：①免受有毒污染的环境自由权；②拥有自然资源的权利。”汉考克主张的这两种环境权利都与城乡规划密切相关。从城乡规划的角度来看，环境问题的产生主要是由于资源在空间上过度使用或错误使用，而对人的生存环境造成影响。人的生命、生存及健康均依赖于环境，人的生存和发展也离不开环境，环境的质量状况影响了人的生存与发展。

城乡规划对环境关系的关注说明城乡规划法学具有环境法学的特征。《城乡规划法》中第四条规定：制定和实施城乡规划应当改善生态环境，保护自然资源，防止污染和其他公害，并符合公共卫生的需要。这是《城乡规划法》“赋予了城乡规划明确的环境保护职能”（沈娜等，2014）。环境法学中的三条基本原则——可持续发展、生态安全、风险防范，可以成为城乡规划法学的基本原则。具有环境法学属性的城乡规划法学要实现三个目标：①坚持可持续发展，实现环境正义；②确保生态安全，控制城乡发展对自然资源、生态环境的侵蚀；③事前风险防范，预防非相容性土地用途所产生的外在影响。