作为经济法的重要性和优化方案

1）经济法的特征

在普通法体系中，不存在公法、私法分类，一般不存在独立的经济法，但在大陆法体系中，经济法是由于现代政府职能扩张介入经济领域而发展出来的一个部门法。“经济法学是以经济法为研究对象的一个部门法学，是探讨经济法律法规的产生、运作、效果等问题，揭示经济法规律的法学学科”（刘大洪，2008）。经济法是用法学的价值和方法来研究经济关系，及所形成的调整经济关系的法律规范的总称。经济法的价值观念建立在公平与正义之上，经济法学的“研究目的在于解释经济法现象并发现其运行的规律，协调经济法与相关部门法的关系”（刘大洪，2008），以实现经济关系的公平与正义。

在经济领域，市场机制是调整经济关系最基本的制度，然而市场机制的失效，需要政府的介入。市场失效主要表现在三个方面：①市场垄断。垄断减少了市场竞争，造成了信息不对称，并通过价格的操纵导致消费者福利以及社会福利的损失。②外部性问题。市场主体将所产生的负效应转移给社会，造成社会利益的损失。③公共产品。公共产品在消费上的非排他性，使得市场机制无法推动公共产品的生产。市场失效是政府干预的原因，但是，政府干预同样存在失效的问题。国家不应随意地干预经济关系，而必须以法的形式表现出来。因此，国家对经济运行的管理和调控应当采用法律和行政的方式，这就是经济法存在的原因。

市场是资源配置的基础性机制，也是经济规划调整的基础性制度，只有当市场机制失效时，或者是交易成本过大时，政府才能对经济进行干预。经济法既是调整经济关系的法律，也是政府干预的权限规范。经济法“立足于社会本位，着眼于社会利益整体利益的最大化”（刘大洪，2008）。经济法的作用是协调个体经济发展与公共利益的关系，兼顾效率与公平，实现社会经济的可持续发展。因而，经济法具有综合性、经济性和强制性的特征。经济法与经济法学相互影响。经济法及其发展规律是经济法学的研究对象，而开放与发展的经济法学则为各种经济法治的建设提供理论的支撑。

2）城乡规划中的经济关系

城乡规划不直接调节经济发展，但城乡规划与经济发展有着密切的关系。“城市规划试图为了一般公众的利益而控制和管理经济发展”（Samuel，1994）。经济发展存在于空间，而城乡规划是城乡发展的空间安排。这种安排给经济发展提供了清晰的发展信息，为开发者提供了经济预期，避免了市场的无序竞争。同时，这种空间安排限制了土地的自由使用，它既可能侵犯到私有产权，也可能避免了外在影响而保护了私有产权。产权制度是市场经济的基础，城乡规划的作用实质上是限制了部分按照市场规则发展的企图，影响了社会中的经济关系。

城乡规划规定了土地使用的空间位置、性质和发展时序，从而间接地影响着城市经济的发展。空间中的区位影响经济发展。市场会促使企业选择最有效率的区位。鼓励一个企业选择一个低效率的区位，意味着它想提供更高价格的“产品”除非是获得政府的补贴。例如，1991年美国科罗拉多州试图提供4.27亿美元的补贴，以吸引联合航空公司在丹佛投资10亿美元建立一个维护中心，但未成功（约翰·M.利维，2003）。“那些直接或者间接支持公众介入经济活动区位选择的人更看重公平；而那些也是直接或者间接反对公众介入的人则更看重效率”（约翰·M.利维，2003）。因此，空间位置的干预实质上是对经济关系中公平与效率的选择。

城乡规划在弥补市场的失效以及提供公共货品方面发挥了重要作用。市场机制的缺陷，使得政府成为提供城市基础设施和公共服务设施的主体；而城乡规划对基础设施和公共服务设施的空间安排，使得政府提供公共货品成为可能。道路的修建影响了开发地块的可达性，公共服务设施的建设增加了土地开发的价值。新开发地区是市场力达不到的地方，这需要政府先行提供基础设施和公共设施，以支持市场力进行开发。因此，城乡规划空间安排影响着房地产市场和城市经济的发展。(www.xing528.com)

土地使用模式的选择主要是影响了交通的需求：①在土地使用强度方面，降低土地使用的密度，将导致城市面积的扩大，增加城市的总体出行，加大能源的消耗；而增加土地使用的密度，可以降低城市的出行距离。人口密度的增加，可以支持公共交通的建设，减少整体的能源消耗。②在功能分区方面，如果职住相对平衡，布置在一个功能区中，就可减少交通出行，从而减少能源消耗。减少总体的通勤距离，是减少能源消耗的方式。城乡规划所控制的土地使用模式，改变了城市整体的能源消耗，从而影响了地方经济的运行成本。

3）作为经济法

城乡规划法学的研究对象是城乡规划中的法律关系和法律规范。由于城乡规划深刻地影响着城乡经济的发展，因而，城乡规划法学具有经济法学的属性。周剑云等（2006）认为，城乡规划的作用是调整城市地域各项经济利益关系，因此，“它属于经济法的广义范畴”。中国曾经实施了长期的计划经济，而作为“国民经济的具体化”的城市规划曾经也成为实施国民经济计划的重要手段。新的《城乡规划法》第五条提出，城市总体规划“应当依据国民经济与社会发展规划”，这表明在市场经济条件下，城乡规划对经济发展依然发挥着重要作用。

城乡规划可以从两个方面促进经济发展：①政府的优质服务。经济的竞争引发地方政府服务的竞争，政府的低效能服务往往会阻止企业的进入。香港斯特利（Staley）的研究表明，规划“申请推迟一个月会令发展成本增加至少1%”（黎伟聪，1997）。英国的环境大臣曾有名言——“由于延误了给发展项目颁发批准证书，成千上万的工作岗位长期被锁在了规划部门的文件柜里”（尼格尔·泰勒，2006），这就涉及城市规划体系的效率。②市场经济需要清晰的信息。城乡规划可以给市场提供清晰的发展蓝图，而企业可以根据城乡规划来计算企业发展的成本和所面临的问题，从而做出合理的决策。

市场机制的基础是产权制度，产权制度越稳定越能促进经济的发展。然而，经济的发展必须按照市场的需求而变化。这一矛盾在城乡规划工作中展现出来。在极端的情况下，私有产权会受到严格的限制，甚至是征收。在城市规划编制过程中，部分土地由于使用性质的调整和容积率的降低，可能会影响到其经济价值。例如，一块工业用地在新的规划中被改为公园，其经济价值往往要低于被改作为商业或者是住宅的价值。如何制定和实施城乡规划，这需要从经济法学的角度进行思考。

城乡规划对土地实施的公共管理，改变不了城乡中的经济关系，而城乡规划干预的目的是实现城市的可持续发展。城乡规划的这些法律特征使得城乡规划区别于行政法，而更接近于经济法或者是经济行政法。因而，作为研究城乡规划法律规范的城乡规划法学具有经济法学的属性，其研究目的是解释城乡规划中经济法律现象和运行规律，并实现如下三个目标：①积极引导。平衡土地开发中的效率与公平，协调社会与经济的良性互动，并实现城市的可持续发展。②纠正市场失效。城乡规划要纠正市场机制所带来的外在性、不确定性的影响，并为政府建设基础设施、公共设施提供空间保障。③在符合公共利益的前提下，实现土地资源的社会利益最大化。