认识城乡规划法学及其优化

1）城乡规划法学的研究对象

法学研究什么？简单来说，法学是研究社会经济发展中的法律现象，诸如权利与权力、义务与责任、事实与价值等问题。一个社会往往通过权利与义务的界限、权力与责任的规定来建立法律秩序，从而推动社会理性、健康和有效的发展。在现代社会中，在以人为本的背景下，权利与义务是法学中的基本关系，它们构成了所有法律现象的逻辑基础。法律现象不仅是法律文本，还包括个人与社会生活的各个环节。法学本身也是一种包含社会科学和人文科学的研究活动，一种倡导科学与善的知识体系。一般而言，法学是研究法律价值、法律事实、法律形式的社会科学。

法来源于社会利益的表达，来源于对社会正义的追求，从而形成规范社会的规则体系。法学不是静止的，而是动态的。不同的社会有不同的生产方式，并形成不同的社会关系，从而影响了社会的法律关系，形成不同的法学研究范式。法学研究范式既有实证研究，也有规范研究。从法社会学的观点来看，人们往往会通过法律来研究社会观念、社会变迁和社会制度，也会通过社会观念、社会变迁和社会制度来研究法律。从马克思主义思想来看，生产力决定生产关系，生产方式、物质生活条件对作为生产关系的法的形成具有决定性的意义。

城乡规划法学作为法学与城乡规划学的交叉学科，既具有法学研究的一般内容，又具有城乡规划的特征。现代城乡规划的产生也源于社会利益的表达和对社会正义的追求，源于19世纪产业革命促进了城市人口增长，及其带来的过度拥挤、卫生和住房问题。这些在恩格斯论曼彻斯特工人阶级的状况中均有过论述。1832年和1849年英国霍乱大流行，引起了社会各界对公共卫生和住宅问题的不满，要求政府对城市发展实施公共管理。1909年英国《住房与城市规划法案》的诞生，标志着城乡规划作为政府职能的真正开始；1947年英国的《城乡规划法》将土地的开发权收归国有，成为现代城乡规划产生的标志。

那么城乡规划法学主要研究什么呢？城乡规划显然是城乡规划法学的主要研究对象。城乡规划法学是研究城市化中有关城乡规划的法律现象。而这种法律现象并不仅仅限于作为政府干预工具的城乡规划，也包括了在城市化进程中人们的利益诉求，以及对美好生活、美好城市向往的表达。空想社会主义提出的“协和村”、霍华德提出的“花园城市”都是现代城乡规划的思想源泉。英国关于城市卫生和工人住房的立法、巴黎改建、城市美化、公司城都是早期对城市发展干预的实践。这些思想和实践冲击着早期的城市干预立法。这些现象证明了，权利与义务仍是城乡规划法学中的基本关系，它们构成了所有涉及城乡规划法律现象的逻辑基础。

通过以上分析，城乡规划法学的研究对象可以分为两个方面：①城乡规划的基本法律关系，也就是研究在城市化进程中如何保障公民基本权利的实现及其义务的设定问题，这是城乡规划法学的基本方面。②城乡规划的制度设计，也就是对城乡规划权力的规范和责任的制度设计研究，这是城乡规划法学的主要方面。为此，城乡规划法学的研究对象是在城市化进程中基于公民基本权利和责任的逻辑关系之上的城乡规划权力、责任及其界限的知识体系。这不是一种静态的知识体系，而是一个随社会经济发展、人们的观念变迁而变化的知识体系。

2）城乡规划法学的特征

城市化对社会经济的发展意义重大，然而在城市化进程中空间的博弈是如此的复杂和激烈。如何塑造空间生产的秩序？是市场选择还是集体干预？如果是集体干预，那么集体干预的性质是什么？实际上，城乡规划成为人们应对城市化的一种社会行动或者制度安排。这里提出的问题是，在城市化进程中是“依法行政”还是“依规行政”？如果法律与城乡规划不是“同一的”，这表明在城市化进程中，政府不是依法行政。而在社会经济发展中，没有任何产生重大影响的行为不受法律控制。城乡规划必须受到法律的控制，也就是“依法行政”和“依规行政”是同一的。

既然城乡规划应受到法律的控制，用一般的法学原理是否可以规制城乡规划？法学是研究社会经济发展过程中的法律现象，法学可以涵盖城乡规划法学的方方面面。从这一角度来看，城乡规划法学似乎没有存在的必要。但是，从城乡规划法学的研究对象来看，城市化过程与城乡规划的关系异常复杂。城市化过程涉及农民工问题、城市结构的演变问题、征地拆迁问题，而城乡规划均与这些问题相联系。城市化引发的空间矛盾需要政府权力的介入和社会的参与，需要一个法律部门来专门研究作为规范和塑造城市空间秩序的城乡规划。

中国目前对城乡规划的法学研究基本上可分为两条路径：①从城乡规划学科角度进行的研究。从城乡规划学科角度进行的研究，往往是基于国内外对城乡规划法律与制度方面的比较，强调城乡规划所形成的功能与结构的合理性，而缺乏法理方面的分析。②从行政法角度进行的研究。从行政法角度进行的研究，将所有的政府性规划归结为行政规划，往往是研究行政规划的程序，而忽视了城乡规划的特征。城乡规划所干预的城市化进程具有一般法学或者是行政法学所不具备的特点。由于城乡规划是城乡规划法学的主要研究对象，城乡规划法学具有城乡规划的特征。(www.xing528.com)

城乡规划法学的主要特征包括：①未来性；②综合性；③空间性。

（1）未来性。这是一种试图实现一定的目标和理想的工作方法，正如迈克尔·P.布鲁克斯（2013）所说：“规划是我们试图塑造未来的方法。”一般法律具有保守的倾向，具有不能及时与时俱进的弊端。而城乡规划则是一种主动的、为实现一定目标的集体行动，它的出现正是市场机制在空间失效的产物。在市场机制条件下，资源的配置倾向于利润的最大化。市场机制不能维护城市化中的公共利益，不会“自动自发”地将土地资源配置来建设学校、公园和医院，也不能协调将住宅建在工厂周边的矛盾，这就需要一种维护公共利益、平衡社会利益的城乡规划制度。该制度可以指定甲的土地为学校，指定乙的土地为公园，指定丙的土地为商业，指定丁的土地为工厂。但是，这种制度安排是公平、公正和正义的，而且随着城市问题的改变和城市化的进程不断变化。

（2）综合性。城乡规划关注空间资源的配置，而资源配置涉及社会发展与人民生活的各个方面，包括居住、工作、交通、休闲等，这些所受影响的方面相互关联、不可分割。由于城乡规划权力的复杂性，章剑生（2008）认为，城乡规划作为一种新型的行政行为，改变了权力的保障方式，难以用传统的行政法理论来解释。这使得城乡规划法学不仅仅是研究行政关系的问题，而且涉及经济关系与社会关系的问题。实际上，城乡规划的核心是权力的介入，并在空间层面上平衡社会、经济、环境之间的关系。为此，城乡规划法学不属于行政法学、经济法学或者是社会法学，而是以行政法学为主体，兼有经济法学和社会法学特征的综合性法学。

（3）空间性。城乡规划所涉及的要素存在与空间、距离和位置是整体与个体相互影响的尺度。克莱拉·葛利德（2007）认为“就业、投资、社会安定等形态，在不同的区域继续显示出明显的空间差异，所以空间问题仍很重要”。空间与权利密切相关，空间中存在空间贫困、空间正义的问题。由于空间是存在的秩序，空间中的权利冲突普遍存在。空间是权力参与塑造的结果。空间中对权利的强制与保护需要借助于权力，而空间秩序的形成需要权威。空间中的冲突往往涉及宪法。美国城市规划的实践表明，受土地规划影响的人往往求助于宪法以寻求救济，对诸如规划的目的、隔离、征收、妨害等问题进行违宪审查。对空间的规划，若涉及诸如交通拥挤、环境污染、公共安全、公共卫生、审美观念等问题，就会变得富有争议。实质上，城市规划法学就是将法学研究引入空间的维度，以实现对空间干预的合理引导。

3）城乡规划法学的知识来源

法学是一门开放的学科，且一直与哲学、政治学、经济学、社会学、伦理学有着密切和广泛的联系。例如，作为世界观和方法论的哲学一直影响着法学的方法论和思维范式，伦理学对法学中的价值判断起到了重要作用。法学作为一门基础性学科，其思维方式与方法也影响了相关学科。例如，法学向经济学、社会学渗透，形成了法经济学、法社会学。法学还进一步与其他学科结合形成了众多的部门法学，如环境法学、国际法学、金融法学，等等。这说明了法学方法、法律思维的共通性。城乡规划法学作为一门新兴的综合性法律科学，必然要共同分享法学的基本原理、基本方面和价值观念。

城乡规划学也是一门开放的学科，哲学、建筑学、地理学、经济学、社会学、决策理论等都对城乡规划学的形成产生重要影响。例如，社会学中的功能与结构的概念，对城乡规划产生了重大的影响。又如政治学中的公众参与，对城乡规划中的程序理论也有重大贡献。但是，相对于法学是一门更加重视理论研究的学科，城乡规划学则是更加重视实践的研究。这与城乡规划的产生密切相关，既反映了城市的复杂性及人们对城市和城市化现象认识的滞后，也说明了城乡规划学仍是一门发展中的学科。

城乡规划法学作为一门新兴的城乡规划学与法学的交叉学科，应该重视该学科的研究对象与特征。城乡规划法学的研究对象不是作为技术的城乡规划，而是作为集体干预权力的城乡规划。城乡规划法学最重要的特征是在空间层面上平衡社会、经济与环境的关系。为此，笔者认为，城乡规划法学应该重视法学领域中宪法学、行政法学、经济法学、社会法学、环境法学的学习，也应该从与城乡规划学密切关联的公共管理学、城市经济学、城市地理学、城市社会学中引入相关的原理、方法和成果。作为一门指导中国城乡规划实践的理论，城乡规划法学还应基于中国社会主义实践的理论与方法。

城乡规划法学作为一门开放的学科，还应学习西方在城乡规划法学研究中的理论、方法与实践的合理内核。在美国，虽然没有独立的城乡规划法学，但是有关城乡规划的法学知识广泛存在于《土地利用法》（Land Use Law）和《财产法》（Property Law）理论中。美国的《土地利用法》和《财产法》，基本上是从宪法和相关法学理论出发，并基于法院判例而总结的。这反映了美国在此领域研究中的实证主义色彩。在英国，既没有成文的行政法，也没有一门独立的城乡规划法学，这是由于二战后，在福利社会的指引下，议会赋予行政强大的权力，在城乡规划中表现为个体权利让位于社会整体利益。实际上，城乡规划理论已经和英国的法学理论相融合。