城乡规划法学的起源及意义

1）城乡规划法律制度的起源

由于城乡规划关注的核心是土地使用，在西方国家城乡规划又被称为土地使用规划（Land Use Planning）。西方国家对城市土地使用的干预历史悠久。在中世纪，西方国家广泛存在关于建筑物防火、稳固、卫生方面的法律，并对土地使用进行安排。德国是分区制思想与实践的发源地。1794年德国《普鲁士一般邦法》第六十六条规定：“建设和改造的实施不应该造成公共的不安全和损害，或者造成城市或者公共广场的丑陋”（朱芒等，2012）。1875年普鲁士《建筑线法》引入了“警察权”的概念，并赋予市镇拥有禁止在道路红线外进行建设的权力。这标志着德国对土地使用实施公共管理的开端。但是，《建筑线法》难以抑制城市化所带来的土地混合使用在公共安全与公共卫生方面造成的弊端。1891年德国的佛朗兹·阿迪克斯主持制定了《分级建筑法令》。该法令根据不同的分区，提出对建筑物进行不同控制的规定。该法令采用分区的方式来限制土地的自由使用，标志着分区制的诞生。

受德国分区制的影响，1909年洛杉矶采用了分区制的概念。1916年纽约在美国率先推出分区条例，采用分区制（Zoning）对城市土地使用进行管制。根据朱芒等（2012）学者的分析可知，纽约的分区制具有三个特征：①分类区别。分区制将城市分为不同的使用类别，并对土地使用的预期进行综合的限制。②多种指标的综合性。每种不同的土地类别采用容积率、高度、离界距离、最小土地面积等控制指标。③无补偿性。由于采用警察权（Police Power），政府对土地的使用限制是无补偿的。在纽约推行分区制以后，社会各界对其进行了广泛的争论，甚至提出分区制违宪。直到1926年美国联邦最高法院在欧几里德村诉安布勒不动产公司案的判决中认为，由于分区制的目的是公共安全、健康或社会福祉，分区制合宪。在此之后，分区制才在美国被社会广泛接受。

英国是城乡规划的发源地之一。源于19世纪的产业革命促进了城市人口增长，城市的过度拥挤、住宅紧张和疾病的流行导致社会结构的急剧变革。英国在1855年制定了《消除污害法案》（Nuisance Remover Act），1886年实施了《环境卫生法》，1875年颁布了《公共卫生法案》，强制规定了卫生设施、日照间距、居住密度等最低标准。《公共卫生法案》是基于公共卫生或者建筑本体的卫生条件，对土地开发的管理措施，而不是主动的、有预见性的制度安排。1909年英国政府颁布的《住房与城市规划法案》（Housing & Town Planning Act 1909）是英国第一部关于城乡规划的法律文件。为了实现“福利社会”的目标，1947年英国通过的《城乡规划法》提出土地发展权为国家所有，并赋予地方当局拥有许多城市规划的权力，要求土地的开发应得到规划许可。1947年英国的《城乡规划法》是政府积极干预土地开发的开端，它标志着现代城乡规划的开始。

由于三个国家的法律体系不同，德国、美国和英国的城乡规划制度也是不相同的。但是，在城市化进程中，为了实现美好城市而对土地使用进行干预是相同的，并且在城乡规划法律制度方面相互影响。大陆法律的一个重要特征是“法律确定性”，这也影响了大陆的规划体系是“命令式的”，即在事前给出系统的制定规则（多米尼克·斯特德等，2009）。与大陆法系相关联的规划管制方式是分区制，也就是在事前采用一整套法律规定分类对土地使用进行管理。德国与美国分属不同的法系，但是城乡规划均采用了大陆法系分区制的管理方式。对城乡规划中行政争议的受理，德国是行政法院，而美国则是普通法院。

英国是普通法的国度，城市规划制度受到了普通法的强烈影响。“大陆体系是‘命令式的’，英格兰体系是‘指示性的’”（多米尼克·斯特德等，2009）。英国与美国都属于普通法系，但在城乡法律制度方面的理念却是不同的。梁鹤年（2004）认为，英国城市规划制度的特征是“以理治法”，而美国城市规划制度的特征则是“法可压理”。多米尼克·斯特德等（2009）指出，与欧洲大陆“法律确定性”的规划体系不同，“英格兰规划体系建立在英格兰习惯法的法律框架下，有着高度的行政裁量权”。这是由于受到法律文化传统的影响，欧洲人习惯于事前制定系统化的规则，而“英格兰习惯法体系并没有事先给出一套完整的法律规则，而是建立在个案基础之上，即对法庭判决的记录”（多米尼克·斯特德等，2009）。由于未来发展的不确定性，英国采用的是具有自由裁量的城乡规划体系。在英国虽然普通法院可以受理城乡规划行政争议，但由于采用了规划督察的方式，实际受理的数量则很少。

2）作为知识体系的城乡规划法学

自城市产生之时，人们就一直关注城市与乡村的规划与管理。传统的城乡规划并不限制土地的自由使用。人口向城市的集中产生了大量的城市问题，由此催生了人类干预城市发展的主张。城乡规划对土地实施的干预，实际上是在城乡规划中引入了公权力。为实现美好城市，作为政府一种行政权力的城乡规划不仅涉及社会、经济和环境发展的各个方面，而且对土地使用进行干预与限制，由此引发了土地的个体使用与集体干预之间的矛盾。现代城乡规划就是围绕土地的个体使用与集体干预而展开的。“对私有财产管理权利的演变是现代城市规划的中心主题”（约翰·M.利维，2003）。从某种角度来看，现代城乡规划的产生是城乡规划与法学的结合。城乡规划作为一种干预的制度直接影响到资源配置的公平与公正。只有借助法学，城乡规划才能从乌托邦走向制度，成为一种公平、公正的资源分配制度。

德国虽然首先提出分区的规则，但由于两次世界大战的冲击，直到1960年才建立起完备的城乡规划体系，随后多次修法，将公众参与和生态环境纳入立法之中，并强调市民的利益不受单纯的经济利益的侵害（殷成志，2013）。英国从1909年的第一部《住房与城市规划法案》开始，议会通过了二十多部城乡规划立法。这期间的立法回应了城市化进程中的社会问题，诸如人口拥挤、环境恶化、住宅紧张、交通拥挤以及经济危机、内城衰退、社会混乱等问题。美国从1926年的欧几里德村诉安布勒不动产公司案开始，就城乡规划在公共目的、平等权利、财产保护、征收、排斥等方面进行了广泛的司法实践。一百多年立法与司法在城乡规划中的实践，不仅回应了社会，而且在干预的思想方面也积累了大量的知识。这些思想与城乡规划立法和司法的实践已经形成了一整套的知识体系：城乡规划法学。

在城市化过程中，空间的占有、使用、配置是各个利益体矛盾冲突的根源。城市化的过程不仅是人口与产业集中的过程，也是一种空间占有、使用、转换的过程。城乡规划法学研究的客体是土地使用中的法律关系，但空间中的权利竞争与冲突、公共利益的模糊性、公众参与的难题以及交易成本的存在，使得空间干预中的法律关系异常复杂。城市化由一系列有目的的土地开发组成，而土地的开发在法学上具有多重性。例如，一个工厂的建设，意味着土地业主财产收益权的行使。这对于市民来说，增减了就业机会，为潜在的就业者创造了获得其他权利的机会；对于社会而言，增加了就业机会，就会获得社会的稳定。但是，该工厂还可能产生污染，影响周边的居住环境，损害周边居民的环境权益。在城市中这样的事件数量巨大，影响广泛，而且还会改变原有的空间关系。(www.xing528.com)

城市的发展由类似这样的各种事件组成，所形成的影响复杂而广泛。这是一种有目的的在城市共同体中为形成一定的空间秩序的集体选择过程。城市化过程不是用地简单的无序占有，而是满足各类人群生活需要的资源配置过程。城市化进程也是人们有目的的集体干预的过程。由于城市化进程伴随着各利益体的空间博弈与集体的干预，这就涉及调整社会利益、维护公共利益的法学问题，以及公平、公正配置资源的制度设计问题。城市化改变了人类分布的空间结构，并影响着社会关系和法律关系的形成，而社会关系和法律关系反过来又会影响城市化进程。因此，城乡规划法学所涉及的法律关系十分复杂。

城乡规划中的法律关系不仅涉及社会、经济与环境，而且具有空间性与未来指向性。城乡规划中的法学问题是否可以采用一般的法学理论或行政法理论来解释？答案不是肯定的。城乡规划是一种令人疑惑的权力，甚至被人称之为“第四种权力”（章剑生，2008）。章剑生（2008）认为，城乡规划作为一种新型的行政行为，改变了权利的保障方式，难以用传统的行政法理论再来解释城市规划，需要建构一套相关的行政法学的解释理论。可以这样认为，城乡规划法学的提出是行政法学的空间转向。空间具有结构性，位置与距离明确其组成要素在空间中的结构关系。空间中的要素组成系统，系统中的要素相互影响。因此，城乡规划法学具有特定的学科特点和发展规律：法律关系空间性。

城乡规划与法学的结合，形成了一门研究土地使用中的法律关系的城乡规划法学。城乡规划法学具有特定的研究对象：土地使用中的行政关系。现实与理论均需要一个专门研究城乡规划法律关系的学问，使之成为在城市化进程中的一种统一人们认识的价值体系，一种构建空间秩序的制度，一种指导人们行动的准则。城乡规划法学是从城市化的角度来研究城乡规划在空间生产与分配中的法律关系、法的现象以及相关法的问题的综合性科学，是用法律的思维方式来研究空间生产、分配与占有中权利与权力的关系问题。其研究目的是在城市化的背景下，城市形成、结构变迁、土地使用过程中法律秩序的建构。因此，作为一种知识体系，城乡规划法学不仅具有明确的研究对象，而且具有特定的学科特点与发展规律。

3）城乡规划法学对中国的意义

目前城市化、市场化、经济全球一体化正推动着城市的快速发展，对城乡规划也提出了多重问题的挑战：①快速城市化。关键是如何让数亿名农村人口有序地转化成城市人口，这包括职业的转化、社会的保障、可承受的住房制度。②市场经济的发展。市场机制在空间上的失效，要求城乡规划作为政府职能弥补市场机制的缺陷。③资源的有限性。中国人均耕地仅为世界平均水平的三分之一，如何在有限的资源条件下平衡各方利益使得城乡规划工作的难度加大。④经济全球化。经济全球化的结果是城市的直接竞争，而作为政府职能的城乡规划效能则是应对经济全球化的重要目标之一。

长期以来，中国的城乡规划在计划经济体制的环境下，侧重于城市建设工程技术，而较少承担协调社会经济利益矛盾的职能。城乡规划与社会发展之间有着不可分割的内在联系。在目前的城乡规划实践中，信访、复议、诉讼层出不穷。邻避现象、日照问题、历史街区保护、城中村改造成为每个城市城乡规划主管部门所不得不面对的问题。这些问题的背后实质上就是在城市化背景下，权利与权力的关系问题。面对这种状况，如何建立有序的城市空间发展秩序，已经成为调控城市发展的城乡规划所不能回避的问题。在城市化进程中产生的空间冲突和空间博弈迫切要求建立城乡规划法律制度和相应的理论基础。

随着中国法律制度的完善，城乡规划运行的法律环境也发生了变化。2004年《中华人民共和国宪法修正案》（简称《宪法修正案》）中关于私有财产权保护以及2007年颁布的《物权法》，为城乡规划的对象引入了权利的概念。城乡规划的客体不仅是土地与空间，而且是赋予权利属性的土地与空间。城乡规划的主要矛盾不再是功能与结构，而是土地的个体或集体占有与社会干预之间的矛盾。2015年全国人民代表大会修订了《中华人民共和国立法法》（简称《立法法》），赋予设区市人民政府具有立法的权力：可以在城市管理方面制定行政规章。2015年全国人民代表大会同时修订了《中华人民共和国行政诉讼法》（简称《行政诉讼法》），将行政诉讼的受案范围由具体的行政行为改为行政行为。这预示着诸如控制性详细规划的规范性文件将被纳入行政诉讼附带审查的范畴。城乡规划运行的法律环境的变化将倒逼城乡规划转型。

中国城乡规划职能一直在变动中，从计划经济时代的“国民经济计划的延续和深化”“各项建设的综合部署”，到市场经济过渡时期的“宏观调控的有效手段”，直至2005年建设部发布的《城市规划编制办法》提出“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一”。但是，在目前的社会经济转型和新型城市化的背景下，城乡规划存在着危机。列斐伏尔（Lefebvre）曾指出，“作为意识形态的城市规划将所有的社会问题都简单地看成是空间的问题，将所有的历史和意识的问题都颠倒为空间的术语”（李志明，2009）。在城乡规划法律体系方面，“就是通过权力机构将城市规划文本直接转化为法律形式，而由此酝酿着深刻的社会矛盾”（周剑云等，2006）。这需要城乡规划的转型。

2007年《物权法》与《中华人民共和国城乡规划法》（简称《城乡规划法》）的颁布，如同1947年英国将土地发展权收归国有一样具有历史意义。所不同的是，英国是在土地使用中引入了权力，而中国则是在土地使用中引入了权利，由此引发了城乡规划法律关系的转型。约翰·M.利维（2003）指出“对私有财产管理权利的演变是现代城市规划的中心主题”，这说明城乡规划是一项高度法律化的工作。城乡规划不仅要规范公共利益与个体利益的冲突，同时还要在公共行政的框架下对个体利益进行再分配。城乡规划的法律化迫切需要一门关注土地使用中权利与权力关系的知识体系作为指引。城乡规划法学不仅是一种关注涉及城市功能、布局与土地使用中的法律关系的学问，同时也是一种公平、公正配置资源的法律制度的学问。为了实现空间生产、分配与占有在公平、正义方面的诉求，城乡规划法学的提出在实践和理论上都有着积极的意义。