城市化与法律：城乡规划的优化

1）城市化中的一个信访案例

为分析空间中合作与竞争的关系，先从一个简单的信访案例开始。2009年杭州市政府接待了一例信访，信访人为萧山新街镇的一位村民，他代表部分村民要求市政府帮助解决进出该村道路的拓宽改造问题。据了解，该村共有100多户人家，近几年经济发展迅速，部分村民因种花而富裕起来，富裕的村民购买了小汽车，共27辆。但是，进村道路仅为3米，无法满足有车村民的出行需求。于是，这些村民建议村民委员会将进出该村的道路拓宽到6米以上。村民委员会曾经多次协商与协调，但历经多年仍未能达成一致意见。未能成功的原因是该道路的拓宽需占用一些村民的承包地，而承包者要么不同意占用土地修建道路，要么提出过高的补偿要求。在村民自治的体制下，村民委员会虽有经济实力，但是面对意见的不统一，也难以决策。

这是一个社会经济发展中必然存在的问题。该村如果进一步发展，需要建设学校、公园、医院等项目是否也会碰到这样的问题？这些问题实质上是空间资源的配置问题。对于所有村民而言，土地承包30年是政府赋予村民的一种权利。通过这种权利的主张和实施，村民可以从事农业生产，以获得赖以生存的生活资料。 这里引申出了四个相互关联的基本理论问题：①空间资源如何配置，是否存在价值判断？②过去的权利结构是否可以改变，土地使用限制的合法性问题？③如果可以改变，谁来决策，并且是否要按照少数服从多数的方式进行决策？④做出可执行决策的制度如何设置，所做出的决策是否可强制实施？

这些问题不是新街镇独有的问题，这是城镇化进程中所面临的共性问题。任何发展都涉及资源的配置与使用。2012年中国的城镇化水平达到了50%，从这一角度来看，中国的聚居形态，已经从以乡村为主体转化为以城市为主体。城市化改变了城市结构，也改变了空间中公民权利的配置和结构，并影响了社会关系和空间关系，从而引发了空间的博弈与权利的冲突。更多的人居住在城市，实质上是由孤立的分散个体形成了一种新的空间利益共同体。这种新的空间利益共同体代表着一种新的秩序，这是一种与乡村完全不同的秩序。在乡村中，个体、独立、简单的特征逐步被集体、联系、复杂的特征所代替。乡村到城市的转变激活了人类的发展潜力，也加深了人类自身发展在空间中的紧张关系。

在这个转变的过程中，类似于新街镇的矛盾和问题不断涌现，困扰着我们，并引发了政府和社会的高度关注。城市结构的变迁是利益博弈的结果，也是新一轮冲突的开始。“由于土地的有限性和对每个人生存的不可或缺性，土地的使用不仅对所有权人存在意义，同时其中还包含了更为复杂的社会关系”（朱芒等，2012）。人口与产业的集中，也是社会生活与社会矛盾的集中。由于空间属于稀缺资源，这种复杂的利益冲突不仅表现在微观层面，在宏观层面也表现明显。这就是城市问题。城市问题是人口和产业在快速集聚的过程中，城市发展跟不上人口与产业迅速增长的需求，导致各类城市基础设施供给滞后、各要素布局错位等状况。城镇化过程不仅是城市结构的演变过程，也是对有限的空间资源竞争与冲突的过程。

2）城市化中的法现象

如何认识城乡规划与法学的关系?马克思主义认为经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。约翰·M.利维（2003）指出“美国城市规划的历史在很大程度上是城市化及由此带来的问题的历史”。这表明城乡规划是人们应对城市化的一种社会行动或者制度安排。要认识城市化进程中涉及城乡规划的法律现象与法律关系，就必须了解城市与城市化。城市化不仅是经济学问题、地理学问题或者是物质形态问题，而且还是法学问题。为了厘清城市空间中的法学问题，这里选择了三个视点进行分析。

视点一：农民工。

农民工是中国城市化中的特殊利益群体，通常所说的农民工是指外出进入城市从事二三产业的离土又离乡的农村劳动力。据估计，目前该群体人数超过2.5亿人，然而，这一群体在城市中仅约5%有自购房，约60%租用诸如城中村的房屋，约30%为企业在工作场所提供的宿舍（郑也夫，2009）。除了居住状况，农民的不公正待遇还表现在就业机会、子女受教育、社会福利的享受等方面。这说明农民工在城市中并没有占有相应的空间资源和发展机会。对于这种城市对农民工半开放或者是半容纳的状态，郑也夫（2009）称之为“歧视”。在新型城市化背景下，农民工如何“进入”城市，正引发社会的思考。

视点二：城市结构的演变。

城市化是人口与产业向城市集中的过程。这个过程既有看得见的诸如城市形态等实体形变化，也有社会结构、生活方式等方面的无形转变。城市结构是一定时期内城市各组成要素特征及其组成关系的总和。由于城市的各组成要素均使用空间与土地，或者是城市各要素的活动均会反映到空间上来，城市的土地利用结构和功能结构成为城市的主要结构。城市结构的演变就是城市权利结构更新的过程。城市的快速更新改变了原有的社会网络，形成了新的人口和产业的分布结构。城市结构的改变引发了诸如发展机会公平、城市设施的享用公平、社会隔离、环境影响等诸多法律问题。(www.xing528.com)

视点三：征地拆迁等现象。

城市发展是以土地的开发为前提，也就是空间生产、分配以外在影响所引发的冲突。在此过程中，如何保护财产权成为结构变迁的核心问题。《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》）规定财产权是公民所享有的，也是国家权力不能以不当行为所侵害的一种权利。它直接地反映了公民与国家权力之间在宪法秩序中的关系。湖南嘉禾事件、广东小谷围艺术村事件（刘飞等，2007）与征地拆迁相联系，厦门对二甲苯（PX）项目、北京六里屯垃圾焚烧场项目、上海磁悬浮项目（赵绘宇，2008）与环境保护相关联，以及北京大学法学院五位教授提出的“拆迁条例违宪”，都折射出空间竞争的异常激烈，也都引发了人们广泛的法学思考。

这三个视点涉及的是城市化进程中相互关联的三个法律现象：①进入城市的权利。若进入城市是一种平等的权利，则表明了在城市化进程中，应给予弱势群体在进入城市时的公平机会和人文关怀。②结构变迁中的公平性问题。城市结构变迁的合理性、公平性则关系到公民在城市中如何公平地享受城市及其公共服务。③财产权利的保护问题。有限空间资源如何承接城市的发展，也就是如何发挥资源配置的最佳效能，适应城市化进程中财产权利的征收制度。这三个法律现象正如法社会学专家托马斯·莱塞尔（2008）所说：“冲突属于人类社会的本质。冲突就是个体及/或社会群体之间互动的特殊表现形式。”城市化过程是一种利益合作与利益博弈的过程，也是一种社会集体行动的过程。

3）城乡规划中的法律问题

城市化进程中的三个视点所折射出的法律问题的实质是，如何在《宪法》的架构下形成有序的空间秩序，以保障各利益体的基本权利。与之相对应的是三个与城乡规划相关联的法学问题或宪法性问题。

（1）城市中土地使用的方式与城市资源的公平配置。城市化是人口与产业集中的过程。在此过程中，公民是否拥有平等地进入城市的权利，以及在城市中是否有机会实现其基本权利是一重要问题。在城市空间上，公民的权利实现必须以城市的发展为前提。在市场机制条件下，随着城市化的进程，城市结构的演变、公民的权利和实现的进程与方式也发生改变。在有限资源的约束下，与居住、就业、教育等公民基本权利相关的住房、就业、环境污染、学校，特别是外来人口的公民权的实现问题，在空间上的矛盾性更加突出。它涉及在城市空间中的宪法性权利如何实现，是否公平与公正。在此背景下，作为政府职能的城乡规划公平、公正和有效地配置资源及促进城市发展的作用均受到社会各界的广泛关注。

（2）如何应对城市空间的极化与社会正义。市场机制是配置资源的基础手段，然而其在空间上的失效产生了诸如空间贫困、空间隔离等极化现象。在社会学的视野下，社会极化所产生的不平等是社会资源配置的不平等；而从法学角度来看则是公民权利在城市空间上实现的方式和过程中的不平等。这些现象涉及公共设施和基础设施布局与供给的合理性问题，市民是否公平地得到享有绿地、学校、医院等公共设施，以及公共交通、道路、供水、排水等基础设施的机会。也就是在进入城市后，公民是否平等地享有城市公共设施和基础设施的权利。因而，人们对城乡规划在实现城市空间中的正义抱有希望。

（3）城乡规划对财产权的限制与保护。《宪法》与《中华人民共和国物权法》（简称《物权法》）提出了保护合法的私有财产。城乡规划在维护公共利益的前提下，如何保护私人财产权的问题已是无法回避的问题。2004年《宪法》提出保护合法的私人财产，2007年全国人民代表大会批准《物权法》，这标志着规范社会主义市场经济的法律制度已基本确立。然而，作为控制和管理城市空间重要手段的城乡规划正面临诸如邻避现象（NIMBY）、作为土地征收的依据等问题的挑战。城乡规划采用什么方式来干预与限制私有产权，对财产权的限制是否有利于城市的公共利益最大化而对财产权的限制最小化。作为城乡规划的正当性依据的公共利益如何体现、如何开展公众参与是城乡规划应当回应的问题。

城市化带来了城市结构的变迁，有限的空间资源引发了竞争与冲突。面对这种状况，如何规范权利与权力的关系以建立有序城市空间发展秩序，已经是作为调控城市发展的城乡规划所不能回避的问题。城乡规划不能仅仅是物质空间形态的布局，更重要的是空间布局之后的权利与权力之间的相互关系，以及是否实现了公平正义等价值理念。如何看待这些问题，不能就空间论空间，也不能就权利论权利。城乡规划在实现发展战略、弥补市场缺陷、协调利益关系、有效配置资源、维护社会正义方面具有十分重要的作用。城市化所产生的空间冲突和空间博弈迫切要求建立城乡规划法律制度和相应的理论基础。

城市化促进了城乡规划的制度转型，同时也改变了法律观念。传统的法律观念是方法论上的个体主义。在城市化进程中，方法论上的多元化逐步取代了方法论上的个体主义。从乡村到城市的过程，也是一个整体主义与集体观念建立的过程。城市不仅具有个体的意义，同时其集体的意义也更加明显：①相互联系。个体存在于城市中，个体甲的权利主张必然影响到周边的个体利益。②非匀质性。城市是有结构的，城市中的任何个体所占据的只是城市的局部，如中心区、边缘区等。中心区与边缘区对个体权利的实现均有重要影响。③共生性。城市是由个体所组成的，有差异的个体所形成的共生是城市的重要特征，诸如环境则是全体市民的利益所在。