任何事物的诞生与发展均要放在时代的大背景下予以分析，工读教育亦不例外。新中国建立之初，教育事业百废待兴，战争与时局又造就了大批孤儿及流浪少年，他们不仅得不到应有的教育，同时闲散于社会之中亦给治安带来了巨大的压力。1955年，公安部时任部长的罗瑞卿与北京市公安局时任局长冯基平同时向北京市委、市政府建议，能否在普通中小学与少管所、劳教所之间创建一种新的防控形式，用教育而不是管制的手段来容纳和矫治那些处于“犯罪边缘”的未成年人，以避免少管所等强制性的矫治机构带来的弊病。[4]是年，我国正值与苏联交好，受启于其高尔基工学团的理念，我国开始在北京率先开启了“半工半读”教学模式的探索——1955年7月1日，北京温泉工读学校[5]成立。自此，工读学校如雨后春笋，上海市、重庆市、辽宁省、江苏省等地相继办起了工读学校。截至1966年，全国共有工读学校220余所，[6]工读教育步入了发展中的黄金阶段。但是，由于正处于探索与尝试时期，此时的工读学校定位与任务尚未明确，规模也较小，在招生对象上主要由流浪儿童、孤儿及部分违法犯罪的未成年人构成，并由公安部门统一负责招生，在教育与改造的效果上各地差异也较大。
改革开放后，我国犯罪率骤然飙升，其中青少年犯罪率占比严重，达到全部刑事犯罪的60%至70%，控制青少年犯罪已刻不容缓。[7]正如贝卡里亚所言，“人们只有在亲身体验到关系着生活和自由的重要事物中已充满谬误之后，并在极度的灾难把他们的生活折磨得筋疲力尽之后，才会下决心去纠正压迫他们的混乱状况，并承认最显而易见的真理，即那些由于简单而被他们平庸的头脑所忽略的真理”。[8]在饱受青少年犯罪的荼毒之后，作为曾经一度兴起的、具有中国特色的未成年人教育矫治机构——工读学校又重新进入了人们的视野。随着1979年北京市海淀工读学校的重新办学，我国的工读教育正式恢复。在1981年国务院转批教育部、公安部、共青团中央《关于办好工读学校的试行方案的通知》（以下简称《通知》）[9]、1987年国务院办公厅转发教育部、公安部、团中央《关于办好工读学校的几点意见》[10]以及1986年出台的《义务教育法》[11]等法律法规、政策文件的保障下，工读教育焕发出“第二春”，不仅全国各地的工读学校得以复学，一批新的工读学校又相继建成，为全国的教育普及、犯罪预防工作起到了重要的推进作用。不过需要注意的是，这一阶段的工读学校收生年龄较20世纪50、60年代予以降低，学生罪错的程度也逐渐增加，违法犯罪学生的比例相对较高。同时，工读学校的收生由公安部门单独决定改为公安、教育部门双渠道进行。而在教育的内容上，也一改曾经的法制教育与思想教育，加大了文化教育与职业教育的比重。
《义务教育法》的出台为工读教育的推进提供了重要的法律依据，却也成为其发展的掣肘——工读教育被视为普通教育的补充，并将工读放在普通教育体系中予以评价，带来的是工读教育发展空间的挤压。1999年《预防未成年人犯罪法》的出台，似乎试图将工读教育“拉回来”，将其作为“严重不良行为”的未成年人教育矫治场所的定位看似明确，但其“父母、监护人或所在学校提出申请”的“三自愿”规定却勒住了自己的咽喉，强制入学程序的丧失，使得工读学校步入了发展的“寒冬”，学生数量一度锐减，截止到2005年，全国范围内的工读学校仅存77所，此后十年，始终难以得到有效发展[12]（参见表16-1），“三三三格局”[13]日渐突出。(www.xing528.com)
表16-1
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