专家组第一次走进中心时，学员正在进行队列训练。客观上说，当我们看到如此年幼的孩子在高墙内军训时，专家组几乎每个成员均被触动。在调研中，专家组发现中心的确还存在一些问题，与中心自我宣传的“阳光地带”形象似乎存在较大的落差。
（1）绕不开的合法性。尽管专家组试图为海口市创设法制教育这样一种特殊的强制性教育措施寻求合法性依据，但却发现这是十分困难的。
按照《立法法》第8条规定，“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”只能由全国人民代表大会制定法律来规定，全国人大常委会都没有这样的权力。而强制法制教育作为一种剥夺人身自由可长达3至6个月甚至更长时间的行政性强制措施，其创制的主体只是市政法委，这的确曾让以法律背景为主的专家组感到惊愕。
专家组调研期间，海口市政法委有领导曾经引用《刑法》第17条第4款“因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养”来作为法制教育的合法性依据。在形式上，中心也曾经加挂了海口市劳教所少年教养大队的牌子，但是法制教育的适用对象明确规定是触犯法律“不符合收容教养、劳动教养或者判处刑罚条件”的未成年人，适用程序也并未按照收容教养、劳动教养的程序操作。这样的合法性解释显然是站不住脚的。
法制教育的决定、执行程序也存在令人不安的问题：一是决定程序的随意性。法制教育的决定权实际决定在承办案件的民警手中，公安分局主要起形式审查的作用。二是减期、延期程序的随意性。原则上学员在中心表现好可以减期，但是有关负责人表示，会在技巧上让这种情况不大可能发生，而延期却是按照百分考核办法严厉执行的，每扣10分等于延长1天法制教育期限。在拓展训练介绍时举行的结业仪式上，结业学员李某就因在就医时试图逃跑，被延长1个月。而更令人难以理解的是，访谈中某家长说，其子原本为3月15日期满结业，但中心告知希望参加完本次拓展训练活动后再结业，家长表示同意，于是这名学员被实际延期到3月18日拓展训练结束当日才正式结业。三是公安机关有将法制教育当成“司法垃圾桶”的倾向，对于证据不足或者可能超过办案期限的未成年人刑事案件，“机智”地采取强制法制教育的方式送入中心，并不时到中心提审，一旦成熟再转为逮捕。
《义务教育法》第4条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”同时该法第21条还规定：“对未完成义务教育的未成年犯和被采取强制性教育措施的未成年人应当进行义务教育，所需经费由人民政府予以保障。”海口市对于轻微违法犯罪在校生采取强制法制教育送入中心的做法，也令专家组感到不安。截至2012年2月29日，中心所接受的972名学员中有近一半（48.6%）在强制法制教育前为在校学生，而中心迄今没有开展义务教育。中心对此的解释是，法制教育的时间一般只有3至6个月，在如此短的时间内无法进行义务教育。这在客观上产生了因为轻微违法犯罪行为而被强制中断义务教育送至中心接受法制教育的现象。专家组也注意到，结业后也有较大比例的未成年人无法继续学业而辍学，或者即便继续学业也因中断3个月学习而影响了学业，而这正是结业学员重新违法犯罪的重要原因。在比对发现的89名重犯结业学员中，进入中心前为在校生的人数为24人，但是结业后仅10人继续了学业，进过中心后导致辍学的比率高达58.33%。
专家组还发现，送入中心的学员绝大多数均属于社会底层。中心提供的调查数据显示：学员家庭经济状况差和较差的比例高达92.8%，农村家庭的比例为67.1%。专家组对家长的问卷调查也证实，学员普遍存在家庭经济状况差、大部分来自农村等社会底层等情况。这是否意味着高阶层的未成年人更懂事、守法？实际的情况可能是法制教育的适用在客观上部分存在选择性执法现象。在访谈中，有关负责人坦陈未成年人违法犯罪后是否被送入中心强制法制教育会受到各种“关系”的影响。
（2）过度惩罚问题。中心收教的对象是有违法犯罪行为但不符合劳动教养、收容教养、刑事处罚条件的未成年违法犯罪人员。根据中心的统计，主要违法行为是盗窃、抢劫、殴打他人、寻衅滋事、故意伤害、非法携带管制器具、敲诈勒索、赌博。如果这些行为的实施主体为成年人（例如，非法携带管制器具、轻微盗窃、赌博等），可能至多只是按照《治安管理处罚法》的规定拘留15天，但是由未成年人实施，却可能被强制法制教育3个月以上，并在全封闭的环境中执行。无论基于什么样的理由，这种“法外施罚”“轻罪重罚”的做法是值得反思的。
如果一定要给中心画一个脸谱，中心可能更接近于劳教所，甚至是监狱。学员在中心接受教育矫治期间，处于受到严格管理、人身自由被剥夺状态。中心先后使用的两个场所均原为戒毒场所，即按羁押吸毒人员的标准所修建的羁押场所，以“高墙大院”为典型特征。以笔者曾经在劳教戒毒所工作的经历比较来看，中心与劳教所的差异不大。从中心的管理人员的角度来看，其主要抽调自海口市劳教所。从中心的管理方式来看，基本上延续的是劳教所的模式。专家组还特别注意到，中心的管理规章制度基本上是对劳教所规章制度的粗略修改，甚至在文字上也并未根据中心的特点予以调整。
中心对学员的日常管理采取的是我国劳教所、监狱通行的分级管理办法。按照《海口市未成年人法制教育中心学员分级管理办法（试行）》的规定，宽管和严管的定级标准与处遇如下：
具备下列条件之一的，定为严格管理级：（1）新接收学员；（2）入班满一个月，当月计分考核不满300分的；（3）被列入“难改”分子的；（4）不服管理、顶撞教官的；（5）有逃跑、自杀、自伤、自残迹象的；（6）拉帮结伙、打架斗殴、经常无理取闹，扰乱管教秩序的；（7）消极劳动，经常不完成劳动任务或者损坏公共财物情节恶劣的；（8）受到延长学习期限或者两次以上警告的；（9）学习态度差，屡犯课堂纪律的；（10）从宽松管理级别降入严格管理级别的；（11）经入班教育仍达不到要求的；（12）其他需要严格管理的。
严格管理级的处遇包括：（1）佩戴红色标识；（2）每月可与直系亲属会见1次；（3）每月可拨打亲情电话1次；（4）除新接收学员可购买副食品外，其他的不准购买副食品；（5）其他处遇。
具备下列条件之一的，定为宽松管理级：（1）严格管理级满1个月，且当月计分考核满分的；（2）能服管服教，确能认错，安心学习并有悔改表现的；（3）积极参加劳动，能完成劳动任务的；（4）自觉参加各项学习，成绩良好的；（5）自觉遵守纪律制度，遵纪守法观念较强的。
宽松管理级的处遇包括：（1）佩带黄色标识；（2）每周可购物1次；（3）每周可拨打亲情电话1次；（4）每月可与直系亲属会见2次，可与直系亲属共餐1次；（5）有参加评选班长或其他职务的资格；（6）可参加中心组织的外出学习、参观活动；（7）其他处遇。
从上述规定来看，无论是宽管还是严管级别，学员在被法制教育期间其人身自由均处于被剥夺状态，对外联系、家属会见等均被严格限制，甚至家属探视也采取的是隔着玻璃的电话通话方式。人身自由的被剥夺、教官严格的管理方式、学员之间可能存在的欺凌现象、仅能吃饱的生活条件、与父母隔离等，对于未满18周岁的未成年人而言，其所承受的痛苦是可想而知的。
专家组第一次进入中心即在课桌内部发现了令人为之动容的“藏在课桌里的真实心声”：几乎每一张课桌里面都写上了类似“4月1日出牢，2011年4月1日出狱”“6月6日出去了”“还有9天就出去了”等语句。专家组以问卷形式验证了学员在中心羁押期间的心理感受，调查结果显示：学员认为在中心最痛苦的事情中，排在第一位的是想念父母，占75.8%；其次是渴望自由，占42.4%。另有13.8%的学员“对未来感到绝望”。另一件令专家组印象深刻的事件是，在中心建立伊始就发生了一夜逃跑10名学员事件，虽然中心负责人利用个人影响力调集了包括特警在内的百余名警力追逃，当夜追回9人，但仍有1人迄今未追回。
学员自杀自残情况，可能更能反映法制教育的痛苦程度。在访谈中，有教官坦陈中心接受的学员中有自杀想法的“有几十个不止，有想法且付诸行为的也有十个、八个”。而学员问卷调查结果显示，有过自杀想法的高达30.8%，有过自杀实际行为的比例也达到10.9%。学员的自杀行为主要是希望通过这种方式逼迫中心及其家长，重新获得自由。还有一部分学员会采取自残的方式达到此目的，试图逼迫父母接其出中心。
（3）理念与执行之间的落差。中心自述开展了十大教育等多种教育活动，还开展了亲职教育、社会教育等延伸工作。专家组估算，这样的工作量是十分巨大的，也需要长期的热情与高度奉献的精神方可维持。但是，中心目前尚处于编制未定、人员轮岗的状态，中心目前的师资力量的配备严重不足，现有师资的专业性也存在较大不足，这些工作是否能够常态开展，是颇值得怀疑的。教官队伍不稳定也是一种客观存在。因为学员“习艺劳动”的经济效益十分低，在中心工作的教官年收入要比劳教所少两三万。为解决教官不稳定的问题，中心目前采取的是劳教所干警到中心轮岗半年的机制，这样的做法虽然保证了干警力量，但却仍无法保证教育的连续性与教官工作的投入。(www.xing528.com)
对于在剥夺或限制人身自由型矫正机构中的工作人员而言，最关心的是两件事情：一是安全，不跑人、不死人；二是待遇，包括个人升迁和收入。在做好这两件事情的前提下，才谈得上教育、感化、挽救。对于工作人员而言，这就是一份职业，要求他们超越个人利益完全奉献式工作，是不现实的。在访谈中，我们也发现创办中心的激情正在淡化，“关好人、不出事”的心态似乎也正在蔓延。中心的未来走向是否会更加类似于劳教所，专家组调研后的感受是不容乐观。
目前中心的地位尚不明确，工作人员对中心工作的投入在客观上包含着对中心地位、级别等的预期，一旦中心的地位、职级尘埃落定或者落空，中心是否还能践行“教育、感化、挽救”而不异化，是一个需要深思的问题。
（4）管理中的问题。中心所主办的小报《阳光地带》创刊词（第1期，2009年5月10日）对中心的形象做了这样的描述：
海口市未成年人法制教育中心是一片充满阳光的地带，这里没有歧视、冷漠，只有关爱、温暖；这里的爱心、细心、耐心，使“问题少年”重拾自尊、自律、自强的信心。教育、感化、挽救的理念，使这些迷茫的少年经过凤凰涅槃般的洗礼重归社会。
不过，国外学者对矫正机构的描述似乎是直白和干脆的：“上锁的门就是上锁的门，不管上锁的动机是什么。”[50]无论未成年人矫正机构被描述成如何温馨，绝不会被称为“阳光地带”。
通过深入访谈、了解，专家发现中心在管理中存在着与其他类型矫正机构相似的“监所亚文化”特征，具体表现在以下几个方面：
（1）教官的体罚虐待问题。教官是否存在体罚虐待的现象，这个问题是敏感的。
（2）学员之间的欺凌问题。这也是一个客观存在的现象。专家组入住中心后，就有一名学员把专家组当成救星，试图达成摆脱被学员欺凌以及出中心的目的。学员问卷调查结果显示，有过被其他学员打过的比例高达40.9%。
（3）学员生活标准过低，难以符合青春期发育的营养需求。专家组发现，学员每人每月仅拨付160元费用，包括生活及其他所有费用。当然，李启雄政委也指出，法制教育的时间短，尚不至于对学员生理成长产生不良影响，而且因为能够保证吃饱，学员大都到中心后随着生活的规律化，多数出现长胖的现象。
（4）管理中对女学员的特殊性照顾不足。专家组特别观察女学员的管理制度，但是除了要求男学员不得进入女学员生活区的规定外，并未发现其他对女学员的特殊管理制度。不过欣慰的是，专家组并未发现侵犯女学员的现象。
（5）中心缺乏必要的外部监督，其管理教育活动处于封闭而并非“阳光地带”。我国对看守所、监狱、劳教所等监禁机构均实行派驻专门检察室（院）进行监督制度，但是目前中心并无任何外部监督机制，这令专家组多有不安。专家组发现，对于教官管教学员中的不当行为、职务违规行为等，主要依靠的是自律机制。例如，中心曾经出现过教官编造理由违规收取家长费用的情况，值得欣慰的是，中心在发现之后对涉事教官予以了惩戒并向家长主动退还了违规收取的费用。
《海口市未成年人法制教育中心若干管理规定（试行）》第3条规定，中心按照“‘教育为主，习艺劳动为辅’的原则，实行半日学习，半日习艺劳动的制度”。专家组曾经提出希望能看看学员的习艺劳动，或者至少看看学员习艺劳动的成果，但是并未能如愿。当然，李启雄政委坦诚，“每年学员劳动产生的效益，还不如不做”。这也是影响教官队伍稳定的一个重要原因，因为学员习艺劳动效益的低下直接影响了教官的经济收入。
客观上说，由于时间短，专家组无法对中心管理中的问题进行细致的了解，但一个基本的发现是，作为一种十分类似劳教所的机构，中心也存在着这类机构较为常见的管理问题。当然，专家组也有理由相信，就中心而言，这样的现象相对其他劳教所、监狱可能要好得多。
（5）形成中的“污点”。专家组在与学员家长接触中，多位家长询问子女结业后是否可以参军。为此，我们特别访谈了海口市公安局法制处李斌处长。在访谈中我们发现，学员因违法犯罪被强制法制教育的经历会被公安内网记录，形成事实上的“污点”。作为一种客观的现象，法制教育的确会对学员未来的发展产生不良影响。
在海口市，法制教育中心具有一定的社会知晓度，也因此会形成事实上的标签效应。中心曾经建立了移送结业学员至社区帮教的机制，由于这一做法把结业学员当成刑释解教人员对待，产生了实际的负面性，也因此引起了结业学员及其家长的强烈不满。正因为如此，李政委果断停止了向司法所移送结业学员档案将其纳入帮教体系的做法。
对学员家长的问卷调查显示，在家长对子女结业后最担心的事情排前四位的分别是重新犯罪（33.3%）、跟不上学业（27.1%）、影响就业（25%）和影响参军（22.9%）。尽管强制法制教育尚未成为一种法律上的强制教育措施，但是其已经在事实上所形成的“污点效应”已经成为中心不得不面对的课题。
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