建立中心的背景与决策过程的优化方案

在全国范围内，目前尚未发现类似海口市未成年人法制教育中心这样的未成年人矫正机构，无论是名称还是实际运作，中心均可谓海口市创举。海口市为何会建立这样一种颇具特色的未成年人矫正机构？中心所提供的工作汇报材料将成立中心的原因（背景）概况为四点：^[8]

（1）未成年人违法犯罪人数、案件上升。这份材料所提供的数据显示，2007年至2008年海口市未成年人违法犯罪人数为991人，占海口市未成年人比例的9.9‰，其中触犯刑法构成犯罪的369人（对这369人给予刑事处罚的仅135人，因未满16岁不予刑事处罚的高达234人），有严重违法行为的622人。主要违法犯罪类型为抢劫、抢夺、贩毒、故意杀人、故意伤害、绑架、寻衅滋事、盗窃、敲诈勒索、聚众斗殴、吸毒、赌博、为赌博提供条件、诈骗、故意损毁公物等。这份材料特别指出，这种现象“且有上升趋势”，例如仅美兰公安分局抓获人数，2008年就比2007年上升了68.5%。

（2）未成年人违法犯罪民愤大。从近年来海口市未成年人违法犯罪的形势看，“日趋严重化、低龄化、团伙化、恶性化，盗窃、抢劫为多，造成的社会危害程度大，后果影响面广，民众怨愤强烈，媒体网络反应众多”。这份材料强调：“全社会对成立专门部门惩治未成年人违法犯罪行为的呼声很大、期望很高”。

（3）公安机关管理难和压力大。这份材料指出，根据《刑法》规定，多数违法犯罪的未成年人不能予以刑事处罚，因此“陷入抓了放、放了犯、犯了抓的怪圈”。加上违法犯罪的未成年人大多无力弥补严重后果和赔偿经济损失，受害人经常为难公安机关或党委政府，解决起来非常困难和棘手。

（4）兄弟省市的经验成果可以借鉴。在建立中心之前，海口市专门派出考察组赴上海市、南京市、武汉市、达州市等地调研，经考察调研发现全国现有的70所左右工读学校主要有四种模式：一是由教育部门主管，全国绝大多数是这一类型。二是由司法行政部门主管，全国有两所。三是公安机关和民政等部门共同管理，全国有两所。四是社会办学。而海口市曾经办过的一所工读学校在20多年前已经停办，海南省目前没有一家公办的未成年人教育矫治机构。

建立中心的创意与直接推动者是时任海口市委常委、政法委书记、公安局局长宋顺勇同志。2008年9月，宋顺勇升任海口市担任市委常委、政法委书记兼公安局长。宋顺勇常委回忆说，在第一次参加海口市人大会时，他就被通知到四个小组回答人大代表对治安问题的“强烈质询”。宋顺勇常委当场作出了让海口市社会治安三年内“根本好转”的许诺，并请人大代表监督。^[9]

老百姓对社会治安的直接感受是街面犯罪，尤其是两抢一盗案件的日发生件数。宋顺勇常委的调研发现，未成年人在“两抢一盗”作案人员中占据较大比重，应当对治安不佳的状况承担重要责任，而现行法律却存在打击的盲点，必须寻找方法“把这批人管理教育起来”。例如，2009年2月18日到19日一天时间内海口市连续17起“两抢”案件，其中美兰区2月19日发生了三起全部破案的两抢案件，抓获3名犯罪嫌疑人，其中2名犯罪嫌疑人为未成年人（一名13岁，一名14岁）。审讯的结果令人震惊：3人交代共同作案80多起，查实30多起，但由于其中两名犯罪嫌疑人“都是16岁以下的未成年人，不具备承担法律责任的能力，美兰公安分局按照法律程序，只能审讯后释放”。^[10]进一步的调研发现：(www.xing528.com)

从我市破获的“两抢”案件来看，未成年人作案的比例几乎占有一半，各公安分局现场抓获违法犯罪的未成（年）人后，也不能追究其法律责任，只能审讯后释放，但这些青少年放回社会后，不思悔改，又继续参与抢夺、抢劫等违法犯罪活动，给海口市的“两抢”案件的控制面带来很大的压力。另外还有盗窃案件，最近市公安局的便衣反扒队抓获的犯罪嫌疑人半数以上是未成年人……公安部门按照法律规定无法作为刑事案件处理。结果这些青少年又继续上街行窃，然后再被抓，导致恶性循环。

2009年2月20日上午，在宋顺勇常委要求下，市委政法委时任常务副书记鲍剑主持召开了“关于有效遏制和减少当前我市未成年人违法犯罪的工作会议”。这次会议认为：“如果……不采取行之有效的长效机制进行治理，将给海口市的治安和老百姓的人身、财产安全带来很大隐患。”会议形成统一意见并报“宋顺勇常委、刘庆生副市长同意”决定：由市司法局负责筹办青少年法制学习班，学习班暂名为“海口市青少年法制教育培训班”，先办班后按行政审批程序报批机构。第一批参训人员从公安部门在犯罪现场抓获的“年满14周岁，不足16周岁的青少年中选择，主要人员为家长不主动承担或丧失监管责任、本人长期不到学校上学的青少年，送班前要有家长签署的意见书。第一批学员的培训时间为3个月，培训期间男女要分开管理，防止出现问题”。^[11]贯彻会议精神的行动是高效的，仅仅20天后，海口市未成年人法制教育中心即正式启用并接受了第一批学员32人。

从建立中心的决策依据与决策过程来看，至少在建立中心的实际决策者看来，未成年人违法犯罪应当对海口市社会治安不佳的状况承担重要的责任，采取集中强制送未成年人法制教育中心进行教育的方式，显然是一种基于维护社会治安考虑的社会本位立场，而且体现了由主管领导^[12]主导推动的特征。在中央倡导社会管理创新的背景下，这样一种创新也很容易被视为社会管理创新的体现——因为强制法制教育填补了“社会管理”的空白点，强化了对特定人群的社会控制。^[13]

如果未成年人的确是严重危害海口市社会治安的重要因素，且又缺乏有效的应对措施，那么建立未成年人法制教育中心的决策的确是符合逻辑的。专家组发现，海口市未成年人违法犯罪现象似乎比较严重。另一份名为《海口市人民政府关于设立海口市未成年人法制教育中心的请示》（海府报[2011]40号）文件披露：海口市未成年人不良行为、严重不良行为及违法犯罪行为呈现严重趋势。据不完全统计，2007年至2011年7月，人数约为1775人，占全市12岁至16岁未成年人比例的1.78%左右，这样的比例的确是惊人的。

不过，在建立中心的决策过程中未成年人违法犯罪的严重性——尤其是其对整个社会治安的影响是否被夸大，也是一个值得深思的问题。专家组尚无法在短期内对此进行评估，但可以比较的类似现象是，在20世纪80年代美国开始针对未成年人犯罪采取“严罚”（get tough）刑事政策时，也是建立在对未成年人犯罪日益严重化且应当对社会治安恶化负责的判断之上的。而许多学者的反思性研究认为，这是一种在很大程度上将未成年人犯罪作为社会治安恶化替罪羊的做法。^[14]当然，这只是部分人的看法。事实上自20世纪90年代以来，美国犯罪率的确出现了持续下降的趋势。当然这是否与对未成年人犯罪采取严罚政策有关，还处在争议之中。

有意思的是，在建立中心几个月后，即出现“刑事案件……全省在上升，海口市在下降”^[15]的现象，这的确会给相关领导留下深刻的印象，也是在中心合法性还存在争议的情况下，相关领导实际采取“搁置争议”支持中心发展的重要原因。当然，海口市的刑事案件下降（如果这是一个事实）与中心的建立之间究竟存在多大的关联性，似乎是一个并未深入探究的议题——当然，这是一种可能过于“书生化”的思考。