在劳教制度尚未被废止时,一部法律的出台曾经引起了劳教制度是否被率先废止的争议,也引起了一些人的“兴奋”以及另一些人的“担忧”。这部法律就是2007年12月29日由十届全国人大常委会第三十一次会议通过的《禁毒法》。这部法律的出台曾经被解读为率先废除了劳动教养制度,这显然是一种一厢情愿的解读。[9]
尽管《禁毒法》并没有率先废除劳教制度,但是这部法律的出台却为劳教制度的废止提供了可能性——只不过,废止的是没有被《禁毒法》“暗度陈仓”的普通劳教制度部分。
对劳教制度之所以能够被废止,可以有多种角度的解读。不过按照官方的事后正式解释,其废止是“我国法制逐步完备的结果对劳动教养适用的违法行为,依照现行法律,实体上基本都能予以相应处罚矫治,程序上更加严格规范”。具体来说,有三项改革基本分流了劳教对象,“架空”了劳教制度:一是2007年公布的《禁毒法》,将约占被劳教人员一半(实际可能超过2/3)的吸毒成瘾人员实行社区戒毒和强制隔离戒毒,不再适用劳动教养。二是2006年施行的《治安管理处罚法》(已被修改),对尚不够刑事处罚的违法行为规定了治安管理处罚措施。三是近年来陆续出台的刑法修正案,将入室盗窃、携带凶器盗窃、扒窃、多次敲诈勒索等直接侵害公民合法权益的严重违法行为规定为犯罪行为。[10]
按照官方的上述事后解读,架空劳教制度的首要改革是《禁毒法》的出台,这一判断基本上是符合事实的。只不过《禁毒法》所分流的劳教对象应当远不止一半。实际上,在《禁毒法》将劳教戒毒人员更名为强制隔离戒毒人员,很多省市的劳教对象中,劳教戒毒人员的比例已经达到80%甚至超过90%。
根据司法部劳动教养工作管理局(戒毒管理局)于2012年6月25日披露的数据,全国已经有22个省级司法行政机关成立了戒毒管理局,全国建有强制隔离戒毒所248个,累计收治强制隔离戒毒人员36万余人,当时在册强制隔离戒毒人员近15万人。同时,司法行政系统已在26个省(区、市)建成68个戒毒康复场所(区域),配备管理人员1216人,累计收治、安置戒毒康复人员45 561人,仍在所人员4449人。[11]2013年6月统计,自2008年以来司法行政系统强制隔离戒毒所累计收治强制隔离戒毒人员达到47万余人,正处在强制隔离戒毒中的戒毒人员近16万人。[12]
这意味着,即便劳教制度被正式宣布废除,原劳教场所、权力架构、工作人员并不会受到“伤筋动骨”的影响,而是可以基本保持完整。或者说,原来的劳教场所只需要更名、换牌即可应对劳教制度的“废止”。由此可见,《禁毒法》在延续劳教制度的同时,实际上也为劳教制度的废止扫除了最大的制度内障碍。
在劳教制度正式宣布废止后,原有劳教管理机关与劳教场所的改革基本按照如下模式展开:
司法部及各省市的劳教局(劳教管理机关)翻牌为戒毒管理局,大部分劳教场所(劳教执行机关)相应翻牌为“强制隔离戒毒所”。一些吸毒人员不多,劳教场所有富余的省市,则采取了两种转型方式:一是将劳教场所整体移交给公安机关,改建为看守所;二是整体移交给监狱部门,改建为轻刑犯监狱。(www.xing528.com)
就劳教人民警察的转型而言,也大体上采取了以下出路:一是大部分随劳教场所翻牌为强制隔离戒毒所而转型为强制隔离戒毒人民警察;二是随劳教场所改建为看守所或轻刑犯监狱而转型为公安民警或监狱人民警察;三是转型为社区矫正人民警察和社区戒毒人民警察。另有的省市向司法所或者司法行政部门的其他机关分流了部分劳教人民警察。
以上海市为例,原劳教制度的转向是整体向戒毒制度转型,对于富余机构与人员则采取了多种分流方式。在《禁毒法》颁布后,上海市劳教局于2009年10月加挂了戒毒管理局牌子。全市原有8个正处级劳教所,1个戒毒康复中心,1个教育培训中心。在劳教制度被正式废止后,地处苏北的两所劳教所整体移交监狱管理局,转制为轻刑犯监狱,1个劳教所(四所)移交给公安机关转制为看守所,另外5个劳教场所则全部翻牌为强制隔离戒毒所。
上海市戒毒管理局在主要负责强制隔离戒毒业务的同时,也从2014年开始推动涉足社区戒毒与社区康复工作,体现了探索戒毒管理一体化的思路。例如,2014年2月20日,经过为期3周108课时岗前培训,首批近50名民警正式转型为社区戒毒民警进入浦东新区、普陀区、长宁区、奉贤区街道司法所履行社区戒毒、社区康复工作职责。
其他省市的改革也基本类似。例如,海南省劳教所从2009年开始,其关押人员中90%以上已经是戒毒人员,在劳教制度被宣布废止前,劳教所已经翻牌为强制隔离戒毒所。再如,陕西省在2013年初已不再接收劳教人员,从2009年9月开始,劳教部门重点工作已向强制隔离戒毒方向转变。
从劳教制度被正式废止后原劳教资源的转型来看,所谓劳教废止将对原劳教场所和人员造成重大冲击的担心,总体来看并未发生。事实上,在正式被宣布废止以前,劳教制度已经成功的通过《禁毒法》而在基本未予以改革的情况下,保留了主体部分:包括管理体系、主要场所、主要人员,还有工作机制。
尽管在劳教制度向强制隔离戒毒制度转型过程中,一些省市出现了劳教场所与民警等资源分流的现象,但是大多数省市在总体上并未出现这样的情况。在我国毒品问题日益严重,吸毒人数不断增长的背景下,更名为“戒毒”的原劳教制度主体部分,还有可能面临扩大和发展的机遇。事实上,在劳教制度被正式宣布废止后,的确有不少省市的劳教场所(强制隔离戒毒所)不但没有分流反而增加了。
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