从中国情况看，古之娼妓跟今之“卖淫女”有所不同，重在卖艺；古之禁娼时紧时弛，并非赶尽杀绝。
1.民国之前的禁娼
在中国，殷商时代就存在类似“宗教卖淫”的“巫娼”，这也是中国娼妓史的源头。[24]齐国管仲创设“女闾”制，首创国家经营娼妓业，比雅典国家妓院（前594年）的创立至少早了50年以上，是最早进入制度化的行业之一。
从“女闾”制到官妓制，古代中国的娼妓业十分发达，官府养官妓、达官贵人养家妓成为制度和时风，并且也造就了中国古代娼妓与当时西方娼妓及今日娼妓有所不同的“重技艺”特色。中国古代娼妓能歌善舞、习诗作词，以取悦帝王、达官贵人和商贾名士等，形成了所谓的青楼文化。唐代朝廷没有宿娼的禁令，官吏狎妓宿娼盛极一时，送往迎来、宴饮游玩都要邀请娼妓陪伴，官员解职归去可携带官妓随从离任。到了宋朝，对官员狎妓管束较多，规定地方官妓向州府提供的服务仅限于歌舞杂技及侑酒，并准许官妓向商人、文人、纨绔子弟提供声色服务。明代禁止官吏狎妓并革除官妓。[25]清代官妓制度更趋衰微。除官妓外，还有“献歌舞、伺枕席”的家妓。鸦片战争以后，娼妓业完成了从“重技艺”到“重色情”的转变，服务对象从少数的达官贵人而转向普通百姓，妓女和妓院数量大为增加，娼妓门类增多。据1871年的统计，上海英租界接待洋人的妓院有27家，妓女92人；华洋兼接的妓院35家，妓女131人；专门接待中国人的妓院382家，妓女1352人；法租界妓院250家，妓女2600人。[26]
古代中国禁娼时紧时弛，谈不上实质意义的约束。唐以前，并无娼妓的社会危害和禁娼的记录。宋以后，官府开始对官吏狎妓予以限制，但禁而不止。明代礼教严酷，而娼妓亦盛。清代几次禁娼，包括从顺治到雍正年间取消官妓、逐步限制娼妓业的禁娼诏令，终因娼根未除，且困于外侵内乱，娼禁渐弛；官妓取消，私妓乘隙而兴。光绪31年（1905年），京师设巡警部，部内设置内外城巡警厅，巡警厅命内城妓院迁至城外，发给营业执照，准其公开营业，并按期抽收妓捐。按月缴纳妓捐者为官妓，也就是公娼，不缴纳而营业者为私娼。[27]
2.民国禁娼
民国时期娼妓业呈现病态的繁荣。娼妓人数规模空前，上海、北京、天津、汉口、广州最为兴盛，其中上海、北京的公娼人数密度居于世界八大都市之首。[28]算上私娼，北京每81个居民或每21个女性中就有1个娼妓。[29]1945年，上海的公娼私娼合计在6—10万人之间，而当时上海的女性人口约为150万人左右。照此推算，20名左右的上海女子中，就有一个是娼妓。如果剔除未成年的幼女和50岁以上的妇女，娼妓所占比例就更高了。有一种说法，在一些时段，上海妓女的数量超过了纺织女工。妓女类型可见今之传承所在，“咸肉庄”犹如现在的“快餐店”，“零工式卖淫”、“摩登卖淫”与现时的“兼职”、“桑拿女”或“应招女”无异，“住家‘野鸡’”相当于眼下的“楼凤”，至于脱衣舞、色情陪侍、“仙人跳”则一脉相承。[30]当时的社会评论曾经写道：“中国无论哪方面的事业，都是比较西欧先进各国贫乏与落后的。但唯有一样，却是欧洲与亚洲许多国家所不能及的，那就是娼妓之多，冠于全世界。”“野鸡”（站街女）之盛，如同打劫，因为“拉不到客人，姑娘就要挨打了”。[31]
民国娼妓问题如此严重，跟当时的社会状况有关，即民国社会急剧转型并面临民族危机和国内战争。一方面，城市工商业快速发展的需求和持续增加的人口所导致的农村地区人地之间的矛盾以及农民遭遇连年不断的天灾人祸，使得大批农村人口流入城市以乞讨生活，但城市就业有限且薪酬不高；另一方面，内争外战不断，特别是日本入侵，国家和民族面临危机，社会环境恶化，各方首要的任务是救亡图存。天灾人祸之中，部分女性被迫沦入风月场所。生活所迫是女性沦为娼妓的主要原因。学者武舟认为，近现代中国妓女卖淫的原因，客观方面是：政府当局的弛禁与纵容，中外资本主义势力的扶植与利用，繁华都市男女比例不平衡构成潜在的卖淫队伍，下层人民因经济贫困而被迫为娼，家庭及周围环境的影响，因社会秩序混乱而被不测之徒欺骗拐卖为娼；主观方面是：缺少文化、认识能力低下，失足后破罐破摔，贪图享受、自甘堕落。[32]据对1951年11月被上海市政府第一批收容的501名妓女改良为娼的原因统计，生活所迫占91%，自甘堕落者3.4%，其他原因5.8%。[33]
需要知道的是，民国时期的嫖娼并不如今日想象的为千夫所指，男子嫖妓狎娼属于寻常、公开、合法之事。达官贵人迎娶“小姐”不以为耻，社会名流经常吃花酒、逛窑子。[34]但娼妓以及娼妓所带来的社会问题却也十分严重，其明显者为娼妓泛滥、性病肆虐。据对20世纪50年代初被上海市妇女教养所收容的妓女性病的检查结果，第一至第五批的患病者占被检查人数的比率分别为89.1%、67.1%、48.0%、34.9%和19.5%。[35]五四运动前后，娼妓问题开始引起社会广泛关注，娼妓的存在与新文化运动所倡导的个性解放和独立人格所不容，国际上也渐渐形成了废娼的潮流。
（1）废娼运动
20世纪20年代，废娼之风渐起，废娼之声各异：从人权角度，一切娼妓须禁绝；仅禁止公娼，各地旨在废公娼为私，变明为暗，却导致娼妓泛滥和性病蔓延；暂时保留公娼，由政府严加管理；性病检查无济于事，嫖客不接受检查……[36]但娼妓制度既已遭到谴责，禁娼的组织和团体纷纷成立，天津为最。南京国民政府建立之初，曾在南京禁娼。1928年9月1日南京废娼开始：停止收花捐；各妓女从速自行改业；驱逐出境；善后措施为扩大救济院及平民工厂。[37]但废娼靠一时一地，唯难收全局之效。1930年9月，国民政府内政部公布《首都警察厅查禁私娼办法》，对私娼和鸨母的初犯、再犯给予收容或拘留等处罚；1930年12月，首都警察厅公布《取缔歌女办法》，其中规定歌女必须办理登记手续。1933年4月，江苏省以“禁娼不利于市面繁荣”为由下令解禁；1936年4月，苏州、无锡、宁波、天津等地恢复公娼。“总之，在民国时代，从未有过真正全国性的禁娼，只有昙花一现的局部禁娼；从未有系统周密和善后的禁娼，只有一味打压和粗暴取缔的禁娼。”[38](www.xing528.com)
（2）政府管理
历届民国政府在禁与不禁的问题上没有太大争议，但在如何禁的问题上，左选右择，时紧时弛，总的政策是对公娼规范管理，对妓女权利加以保护。
公娼制
“公娼指公开登记营业、纳税并接受政府管理（例如定期体检）的女性性工作者。与公娼相对，不对政府公开自己卖淫身份和收入的为私娼。”[39]政府对娼妓的管理即为公娼制，管理的主要部分是对娼妓的定期体检，所以公娼制又被称为“娼妓检验制度”。公娼是合法的，并受法律保护；或者说，卖淫有合法与非法之分，私娼的卖淫属于非法。民国时代的公娼与古代的官妓有所不同。第一，民国的公娼在法律上属于国家公民，其营业活动受国家保护，同时国家还尽量防止妇女非自愿的卖淫行为，以示保护和尊重女权，反映了现代国家的取向。古代官妓位似奴隶。第二，民国公娼是一种营业，照章纳税，而古代官妓除市妓要纳税外，不仅不向官府纳税，还由官府供给衣粮。第三，民国私娼因逃避管理而受到严禁，古代市妓则为官府默许，可以公开活动。[40]
公娼制首先在法国实行。中国的公娼制最早在上海租界实行，1877年上海租界工部局设立性病医院，对娼妓进行体检。防止性病蔓延是设立公娼制的重要原因。
登验征税
妓院开业须登记获批，开业后须照章纳税并遵守其他有关营业事宜。对于娼妓须达到或规避的健康问题，各地在不同时间都作出了规定，大致有：定时体检；患肺痨、麻风、梅毒等病者，不得营业；按时捐税。
救济妓女
清末以及后来的民国，都设有管理妓女的机构，“济良所”即是主要的机构。“济良所”用以救助妓女，最早于1901年在上海由美国传教士创立，最初由民间经办，后由政府和私人或民间机构合办或完全由政府办理。其主要职能是对妓女实施教育、治疗、职业培训以及婚配。各“济良所”下属于当地警察局。妓女一旦进入“济良所”，所欠债务一笔勾销，人身受法律保护。妓女在“济良所”接受管制和劳动，自愿去“济良所”的妓女为数不多。
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