中央代发地方债与国债转贷地方、地方公债比较

中国在1981年开始发行国债，经过30年来的发展，国债市场日趋成熟，在国债市场发展的基础上，地方公债问题逐渐浮出水面，从世界范围来看，地方政府发行公债融资是发展趋势所在。从1998年以来，国债资金转贷地方到2009年中央代发地方债，地方公债在不断进行试点，特别是2009年的中央代发的地方债，名义上已经是真正的地方公债了，与之前国债转贷地方相比，中央代发的地方公债是一种地方债券形式，是地方政府承担的债务，但与目前世界上发展成熟的地方债相比，撇开各国国情不同，单就一般意义上来讲，中国中央代发的地方债又有过渡性特征。可以从表5-2中进行分析：

表5-2　国债转贷地方、中央代发地方债与地方公债的比较

续表

从表5-2中可看出，中国政府在应对突发的经济危机时转危为机，推进中国财政体制改革，在1998年东南亚金融危机爆发后，中央推出国债资金转贷地方的措施刺激经济。2009年在应对全球金融危机的基础上推出中央代发地方债举措，有效实施经济刺激计划，防止经济增长趋缓。发行主体都是中央政府，资金使用主体是地方政府，资金使用方向有限制，主要用于中央项目的地方配套资金，用来建设地方公用事业和改善民生。不同的是国债转贷做法中地方政府负责上缴债务本金，实际承债主体是中央政府，而中央代发地方债中地方政府成了名义上和实际上的债务人，这有利于明确权利和责任的一致性，克服国债转贷资金使用中权责不一致导致资金使用效率低下的问题。另外，国债转贷地方资金不列地方预算，这不利于资金使用过程中的有效监管和核算。2009年中央代发地方债时明确规定了该资金列入地方预算管理，接受同级人大监督，资金使用运行程序规范，资金管理监督机制明确。

中国目前并没有让地方政府自主发行地方公债，以美国和日本等国发展的地方公债为参照，对比中国中央代发的地方公债可以看出：(www.xing528.com)

第一，中央代发的地方公债，发债主体为中央政府，承债主体是地方政府，这与完全的地方债不同，在完全的地方债中这二者是统一的，即地方政府可以自行发行地方公债。在现行的财政体制下，中国的经济社会建设需要发挥中央与地方两方面的积极性，地方政府在承担独立的经济职能时需要有相应的财力作保证，中央一手包办的地方债不利于地方积极性的发挥。另外，从信息对称的角度讲，与中央政府相比，地方政府在了解本地区公共事业发展状况和地区居民对公共品需求方面具有信息上的优势，由地方政府根据本地区实际情况发行地方公债筹集地方建设资金有利于提高融资行为的有效性和针对性，提高资金的使用效率。因此，从发挥地方积极性和信息优势、提高融资效率的角度讲，中国应在进一步强化地方财政运行情况的基础上发展一般意义上的地方公债，让地方政府自行决定发行地方公债，中央负责审批和监管。

第二，中央代发的地方债因为中央财政负责代发，代为偿还本息，实质上是中央对这种地方债作了担保，这增强了地方公债的信用，使得中央代发的地方债在信用上几乎等同于国债。这一方面使地方债的信用风险小，但另一方面也使得这样的地方债发行利率偏低，二级市场上流动性不足，主要就是银行等机构投资者购买来进行资产组合，个人投资者很少参与其中。主要是银行间债券交易市场交易，证券交易所交易少。这其实也影响了债券的期限，基于对地方政府及未来经济情况的不确定性认识，个人很难持有长期的地方公债直到债券期限结束。二级市场不活跃，则个人很难在债券到期前将债券转手，卖掉自己不需要的投资品，规避投资风险，增强投资的灵活性。这将使得应以中长期期限为主的地方公债很难受到广大居民的欢迎。

第三，债券的规模和期限方面，与国债的规模相比，地方债的规模较小，但地方债的发行针对性强，使用灵活。中央代发的地方债券实质上是中央担保的地方债券，如果地方政府未能及时缴纳债券本金和利息或不能足额上缴债券本金和利息，则代发的地方债可能会成为中央的或有负债。中国在经过持续多年的赤字扩张之后，中央作为负债主体已经不堪重负，中央财政的债务负担已经很重了，从这个角度分析，中央代发的地方债规模不会很大，而地方债资金建设项目一般规模较大，需要投入大量资金，如果地方债达不到一定规模则会影响地方债资金的建设项目，使之很难达到理想的效果，地方财政收支矛盾将继续存在。另外，地方公债所得的资金一般用于地方资本性支出，资金规模大，投资时间长，回收效益时期长，这需要中长期的债券与之相匹配，将资金负担分摊到以后收益的各个时期内，实现效率和公平的要求，基于以上的分析，地方债一般应以中长期债券为主，而中央代发的地方债一般为短期债券的话则不能很好地满足地方公共建设项目的实际需求。

第四，中央代发的地方债券以中央代发并负责代为办理还本付息的形式保证了债券资金的偿还问题，即中央政府担保了地方债券的偿还能力，其实这种担保只是一种形式上的保证，是中央政府用自己的财政实力和信用作的保证。地方债券的真正偿还能力应来自地方公债资金所建的公共项目收益情况和地方财政收支情况，只有地方债资金所建项目收益情况和地方财政收入情况改善，地方债的偿还能力才会进一步增强。而这也有利于减轻中央财政负担，有利于地方债的良性发展和地方公共事业、经济社会的发展。

由此可见，中央以代发的方式发行地方债，有利于克服国债资金转贷地方中存在的资金使用效率不高、债务偿还难保障等问题，有利于缩小东西部地区之间发展不平衡现象，避免出现地区间新的发展不平衡。中央出面担保有利于增强地方债的信用，克服地方政府财政信用不足等缺陷，降低债券发行成本，提高债券发行效率，使得在现阶段中国地方公债得以发行和发展。但中央代发的地方债也有其不完善的地方，如债券的期限、规模及流动性以及发挥地方政府的积极性、主动性等方面需要进一步加以改进。

由此可以看出，中国采取的中央代发地方债的方式克服了中国现阶段发展地方债市场的一些不足之处，使得地方公债在现阶段得以顺利推出，充分发挥地方公债的效用。但中央代发的模式也有其不足之处，具有过渡性特征。中国应在提高地方政府财政信用和预算约束等的基础上，不断推进财政体制改革，积极探索一般意义上的地方公债市场的发展和完善，以此来增强中央和地方的财政实力，推进中国的经济社会发展。