投资自由：稳定推进地方债的发展

投资自由指投资者存在对地方债券的有效需求，能够自由投资于债券而没有受到政府的投资控制。

改革开放以后，由于中国推行了医疗、教育、住房等一系列体制改革，居民对未来支出的预期增强，导致了很多居民减少了现期消费，而把收入的一部分储蓄起来，以应对将来的大额支出，大量的储蓄资金需要寻找合适的投资途径来实现保值增值。目前中国股市有了发展，但投资于股市、基金市场、企业债券市场，具有风险难以规避、波动幅度过大的现实，居民很难放心地将大量资金投放到股市，在目前缺乏有效投资渠道情况下，中国目前居民储蓄存款数量巨大，2003年达11万亿元之多，平均储蓄水平达到40%左右，是世界上储蓄率最高的国家之一。不少居民把购买收益稳定、风险极小的国债作为理想的投资方式，近些年来，国债发行时发生的抢购现象说明了这种情况。这些说明目前中国居民不是没有投资愿望和投资能力，而是缺乏有效的投资渠道去投资，再加上各大银行、社保基金、保险基金等机构投资者手中握有大量闲置资金需要实现资产的保值增值，需要获取更多的投资组合来尽可能地降低风险并获得稳定的投资回报。而地方公债作为一种政府公债，具有风险小、收益稳定的特点，其信用略低于国债，但高于企业债券，是一种“银边债券”，容易受到广大居民和机构投资者的欢迎。只要政府合理设计地方债的期限、利率结构，采取措施确保其信用和资金投向，逐步扩大发行规模，稳定推进地方债的发展，私人和机构投资者都会大量投资于地方债。而且从宏观经济运行角度讲，居民和机构投资者投资于地方公债，促进经济社会发展，有利于社会将闲置资金利用起来发展生产，能有效实现储蓄向投资的转化。

2009年和2010年中国政府尝试以中央代发的方式顺利发行了总计4000亿元的地方债，进行了地方债的发行尝试，据中央预算计划今年将继续发行这种地方债。目前市场反映的情况是债券一级市场认购没有问题，二级市场流通情况需要加强。二级市场流通情况不足主要是因为地方债市场利率偏低、发行规模偏小、地方债的信用保证等因素，这说明地方债的发行容易被私人和机构投资者接受，流通环节需要进一步的发展。

中国在新中国成立初期曾发行过地方公债，如“东北生产建设折实公债”、“地方经济建设公债”等，后来国家出于地方政府自我约束不够、财力不强的考虑，恢复发行国债。在1995年的《预算法》中明确规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方公债，在一般意义上禁止了地方政府发行地方公债的行为，地方债券市场也没有任何的发展。其实，经济社会发展到现阶段，允许地方政府发行地方公债、进行地方公债市场探索是适应我国经济社会发展和经济体制改革的需要，是现实情况发展的一种趋势。

允许地方政府发行地方公债是加快城市基础设施和公共服务建设、促进地方经济社会发展的需要。城市基础设施和大型公共服务建设项目建设周期长，收益回收期长，投入的建设资金数量大，私人经济一般不会介入，需要中央和地方的财政投入，特别是地方财政资金的投入。而近些年来，地方预算内财力不足，需要扩大融资渠道去筹集建设资金，地方公债融资则是一种规范理想的融资渠道，用发债的资金来支持地方资本性支出项目，有利于地方经济社会发展，符合经济公平和效率的需求，是一种不错的选择。(www.xing528.com)

发行地方公债也有利于缓解中央财政压力，调整债务结构，提高债务资金的使用效率。目前，中国需要政府支出保持一定规模和结构来维持经济增长和结构调整的需求，特别是一些存在外部冲击如自然灾害、世界性经济波动等的年份，更需要政府出台经济刺激计划，此外还有日益重要的环境、气候、自然资源保护等问题都需要政府的财政支出；而另一方面，连续多年的赤字扩张，单纯地只依靠国债发行的做法，已经使中央财政的债务负担过重，中央财政作为直接负债主体已经不堪重负。1998年以来的几年内，国家都从国债资金中拿出一部分转贷地方来支持地方的公共工程和基础设施建设，但由于债务主体和资金使用主体不一致导致了权责不对称、风险约束机制缺乏的问题，资金使用效率和偿还难保障。发行地方公债则有利于这一局面的改善，发行地方公债有利于改善国家债务规模结构问题，减轻中央财政负担，提高债务资金的使用效率。

允许发行地方公债也是提高地方政府融资效率，规范地方政府融资行为，化解地方债务风险的有效途径。在中国，分税制改革以后，地方政府面对的是事权与财权不对称的问题，一方面，地方政府要提供地方公共产品和服务推动地方经济社会发展，另一方面，地方财政收入占全部财政收入的比重却不高，与地方支出不平衡。这样一来，地方政府尝试了各种融资渠道去获取所需的建设资金，有很多融资行为不规范，导致出现了一系列经济社会问题，留下了大量的财政债务，地方财政各种隐性债务、或有债务等数额巨大，增加了地方乃至整个国家的债务风险。据审计署审计结果，目前地方政府各种融资债务超过10万亿元，而且资金使用效率也不高，处于一种半失控的状态。发行地方公债则有利于这方面问题的解决，地方公债是规范的融资工具，通过地方公债融资可以规范地方政府融资行为，提高地方政府融资效率，减少地方政府不规范的筹资活动。发行地方公债也是中国资本市场进一步发展的需要，地方公债是国家公债体系的组成部分，地方公债市场是国家债券，特别是债券市场的重要组成部分，缺少这一部分，中国债券市场的发展是不完善的。在发达国家的债券市场结构中，地方公债都占有很大的比重。发展地方公债市场，发行地方公债，有利于丰富和发展中国债券市场，为私人和市场提供有效的投资品种，满足居民和机构投资者的投资需求，促进社会中储蓄向投资转变，推进社会经济的发展。

中国现阶段基本上具备了发行地方公债的基础条件，随着中国经济持续多年的快速增长，政府财政收入不断增加，宏观经济环境稳定。虽然中央财政债务负担率偏高，但从整个国家债务比例来看，则还处于较低的水平，整个国家的应债能力强，应债空间大，这其中，地方公债的发债空间较大。而且从近几年中国经济发展的具体情况来看，市场利率水平不断降低，这有利于地方公债低成本地发行和筹集建设资金。而中国广大居民巨大的储蓄资金需要除国债外，如国债一样收益稳定、信用有保障、风险小的投资品种去投资，实现资金的保值增值；各大商业银行、基金等机构投资者也需地方公债来进行投资组合，降低投资风险，提高投资收益。而且国家现在有多年国债和企业债发行管理经验，制定了一系列的法律条规，规范了各类债券市场投资行为，各类投资中介机构不断发展完善，可以为投资者提供专业服务，对债券发行者形成监督。所以，发行地方公债有现实的必要性和可行性。