地方政府融资问题的现状及挑战

现阶段地方财政的收支不平衡不断扩大，在巨大的资金需求面前，地方政府采取了各种各样的融资方式进行融资，结果造成了地方政府债务规模过大，债务隐蔽性强、难以得到有效监管，地方债务风险不断加大的局面。地方政府的融资状况可以概括出三个基本特征。

（一）举债主体多元化，债务规模不断膨胀

由于中国现阶段没有相应的法律法规对地方举债主体资格进行限制，中央对地方政府的融资行为主体界定也没有明确的硬性约束，于是地方政府在相应事权的压力下形成了多头举债的局面，造成了地方债务规模难以控制、不断扩大的趋势。据审计署审计结果^[4]，截至2010年，全国地方政府性债务余额近10.7万亿元。按举债主体和地方政府偿债责任的轻重，可分为三个层次，其中第一层次是由政府或政府部门等单位举借，用财政资金偿还的债务。这类债务达6.7万亿元，占整个债务规模的62.6%。第二层次是地方政府提供直接或间接担保形成的或有债务，这类债务债务人出现偿债困难时，地方政府要承担连带责任。其数额达2.3万亿元，占整个债务规模的21.8%。2010年年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。

（二）缺乏有效规范的融资渠道，融资资金使用效益差

由于中国预算法明确规定，未经中央批准地方政府不得发行地方债券融资，同时，国家规定地方政府也不能直接向国内的中资金融机构贷款，或为其所属的投资公司担保借款。这样许多地方政府在既不能直接发债融资又不能向银行借贷的情况下寻求各种变通的、非正规的融资方式实现筹集资金的目标，如将债务分散到所属各部门或下属公司，或以为其他单位或项目提供担保的方式获取资金，或成立专门的投资公司代替政府向银行借款等。这种融资操作不规范，机制不健全，甚至有些是违规操作，成为地方政府财政运行的隐患，为地方政府积累了不少的债务风险。通过这些非正规渠道获取的资金在使用过程中随意性较大，缺乏有效监管，资金的使用效益差。据审计署审计结果^[5]，许多地方政府性债务资金的举借、管理和使用不规范，2011年审计结果共发现违规问题资金达1082.53亿元。主要表现是融资平台以虚假或价值评估不合理的抵押物获取债务资金；将债务资金违规使用；资金浪费现象和违法违纪案件等。(www.xing528.com)

（三）债务隐蔽性强，透明度差，风险难以监控

一直以来，地方政府融资渠道众多，债务结构复杂、性质多样，而地方政府融资信息披露机制不完善，许多地方债务资金没有纳入财政预算管理，游离于现行财政体制之外，其准确信息难以被掌握，利益相关者都无从了解其中准确信息，地方人大、审计监督部门难以对其形成有效监督。而且目前许多地方政府巧借名目，非法或违规融资，这类债务一般隐蔽性更强，透明度极差，中央一般难以准确了解其情况。这样造成地方债务实际规模难以准确把握，地方债务风险监控难以进行，债务预警机制也难以建立。

目前，中国地方政府债务规模庞大，情况复杂，缺乏有效监管，债务风险不断积累，形势已经相当严峻，已成为地方和国家经济发展的巨大隐患。