地方财政收支失衡问题的优化与解决

1994年的分税制改革规范了中央、地方的财政分配关系，提高了国家财政收入，强化了中央财政的调控能力，但地方财政预算收入明显下降，地方政府财政收支不平衡现象突出，地方财政在实际运行过程中面临着收不抵支的困境，地方财政实际运行过程中的收支情况可从表3-3中看出。

表3-3　地方财政收支情况表

续表

资料来源：《中国统计年鉴2010》。

一般地，地方财政支出规模情况可用地方财政支出占全部财政支出的比重来衡量。从表3-3中可以看出，地方财政支出规模从1994年的4038.19亿元上升到2009年的61044.14亿元，平均每年增长40%以上，快于全国财政支出增长速度和GDP增长速度，分税制改革以来地方财政支出占全部财政支出的比重一直稳居在70%左右，2004年以后还有不断上涨的趋势。

但从地方财政的收入方面来看，分税制改革以后，财权向中央政府集中的趋势明显。地方政府承担更多事权的同时，地方财力并没有相应地增大，从表3-3中可以看出，分税制改革以后，地方财政的收入占财政总收入的比重迅速下降，1994年以后一直保持在47%左右，明显低于地方财政支出占全国财政支出的比重，即地方财政要用不到50%的财政收入支撑70%以上的财政支出。地方财政的收支不平衡不断扩大如图3-1所示。

图3-1　地方财政收支不平衡情况

资料来源：根据《中国统计年鉴2010》整理得出。

预算外资金指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。其范围主要包括：法律法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等。改革开放以后，随着中央不断把支出责任下放到地方，由于地方财力不足，加之中央财政转移支付力度有限，各地方政府便积极寻求预算外收入来源。与此同时，中央政府为了调动地方政府和部门发展积极性，也明确规定了预算外资金归地方、部门和单位所有，中央不参与其中，从而一度预算外资金成为了地方各项支出的重要来源。从图3-2中可以看出，在1994年之前，地方预算外收支占预算内财政收支的比例很高，按照统计数据1992年分别达到85.8%和80.0%。分税制改革以后，国家逐渐加强了对预算外资金收和支的规范化管理，先是将地方国有企业的留成利润从地方政府预算外收入中划分出来，导致地方预算外收支明显下降。从1997年起，预算外资金收支不包括纳入预算内管理的政府性基金（收费）。从2004年起，预算外资金收支为财政预算外专户收支。财政部门在银行开设统一的专户，用于预算外资金收入和支出管理。部门和单位的预算外收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户中拨付，实行收支两条线管理。地方预算外资金绝对规模不断增长，但占地方财政预算内收支的比例不断下降，2008年地方预算外收支分别为6125.16亿元和5944.23亿元，分别占地方预算内收支的21.4%和12.1%。(www.xing528.com)

图3-2　地方预算内外资金情况图

资料来源：《中国统计年鉴2010》。

地方财政支出结构则是指地方财政支出总额中各类支出的组合比例。从表3-4中可以看出，在地方政府支出中其他支出一项占的比例过大，不少年份里超过了基本建设支出的比重；文教科卫事业费占地方财政支出比重不断下降，行政管理费占整个财政支出的比重虽有下降趋势，但规模和比重还是较高，2000—2006年间年平均在10%以上；抚恤和社会福利救济费所占的比重一直偏低，规模较小；城市维护建设费支出有所增长。由此可见，地方政府的财政支出结构比例关系并没有充分体现和保障地方政府提供地方公共设施、促进地方经济社会稳定发展的应有基本职能，地方政府应改进其支出结构，才能更好地发挥其基本职能。

从横向的比较来看，中国地方财政支出结构中教育经费支出和社会福利等支出与美国等发达市场经济国家比还有较大差距，基于地方政府更好履行其基本职能的角度出发需要中国地方财政在此不断加大支出力度。据测算，1991年美国地方政府的教育支出占本级政府支出的39.9%，而2009年中国地方政府教育支出为9869.92亿元，占其整个支出的16.2%；美国州政府的公共福利支出占其财政支出的18%，而2006年中国地方政府支出中仅有902.07亿元是抚恤和社会福利救济费，占其整个支出的2.96%。^[2]根据世界银行的数据，2006年世界上高收入国家人均医疗支出平均达3998美元，中国为94美元，是美国的1.4%，是日本的3.4%，也远远低于韩国、新加坡等国人均水平。^[3]

表3-4　中国地方财政支出结构分类和主要支出项目占其比例　单位：亿元

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注：括号内是百分比。
资料来源：根据《中国财政年鉴2001》、《中国统计年鉴》（2002—2007）中有关数据计算而成。

此外，随着经济社会的发展，环境、资源和气候保护以及与之相关的问题已成为一个国家实现可持续发展的关键问题，可以预见各级政府在这些领域的财政支出将会进一步增大。中国是世界上少数几个资源大国之一，但中国人口多，经济不断增长，对资源的需求总量不断增加，各类资源供应将长期短缺。另外，中国在经济发展过程中环境受到破坏，环境质量恶化，需要中国各级政府采取有效措施，切实承担起保护资源、加强生态环境建设、应对气候变化挑战的责任。

另外，在经济出现下滑趋势或遭遇危机冲击时中央政府都会出台经济刺激计划，如2008年世界金融危机爆发之后，中央政府推出了大规模的经济刺激计划，在达4万亿元投资刺激计划中，中央政府投资仅1.18万亿元，其余资金则需由银行和地方政府配套，这又需要地方政府提供大规模的配套资金。总之，地方财政支出有不断扩大的趋势。