关于发展中国地方公债的讨论与策略

在中国，有关地方公债的研究是随着经济社会的不断发展而不断深化的，有关地方公债的讨论成为了理论的焦点问题。

在地方公债的一般理论分析中，袁东（2000）认为随着积极财政政策的实施，公债特别是国债日益成为重要的政府宏观调控杠杆。对于中国政府举债行为，林国庆（2003）认为这反映了古典的市场机制的制度传统与不断变化的社会制度需求之间的矛盾，它在一定程度上反映了当代政府在市场体制框架内举债扩张的一般性规律。王红建（2009）从财政分权与宪政的实现的角度讨论了中国发行地方公债的一般机理。不少文献分析论证了地方公债存在的理论依据（高奎明，2006）。

对于中国在现阶段发行地方政府公债问题，有观点对现阶段推出地方政府公债条件是否成熟进行了质疑，刘华（2003）分析认为地方政府发债的制度保障是完善科学的分税制、财权与事权的适配以及地方政府的预算硬约束，而目前中国地方政府发债的制度条件尚不成熟。杨萍（2004）从国外地方政府债券市场的发展经验角度分析，也认为中国目前发展地方政府债券的条件还不成熟。也有观点认为，地方公债制度的建立应当以对地方政府的有效监督以及地方公民自由迁移等法治环境为前提，而从中国目前的实际情况来看，发展地方公债的时机尚未成熟。李冬梅（2004）分析了发行地方公债可能带来的各种风险，认为只有充分考虑各种风险和困难并作好各方面的配套改革，才能确保地方公债发挥应有的效应。多数观点认为中国现阶段发行地方政府公债的条件已经成熟，应该逐步推进中国地方政府公债的发展。不少观点认为地方政府肩负提供地方性公共产品的职能，并且随着社会经济的发展，许多与地方居民息息相关的社会公益事业也在不断地发展，地方政府在提供地方公共产品方面将扮演着越来越重要的角度，地方财政支出的规模也随之扩大，地方政府在提供地方性公共产品上具有中央政府所没有的信息对称的优势，发行地方公债是保证地方政府更好履行其职能，加快地方基础设施建设和经济社会发展的需要，特别是中国当前加快城市化进程及促进各种专项事业发展的需要（王益，2002）。举债也是地方政府缓解地方资金供需矛盾和地方财政年度间支出需求相差悬殊矛盾的有效途径，发展地方公债也是完善中国金融市场、健全金融体系以及便利宏观经济调控的需要。同时，随着中国分税制财税体制改革的实施和不断发展，地方财政已独立预算，与此相适应，地方应享有相应独立的税收权及公债发行权。中央政府从调动地方政府积极性的角度出发，也应下放相应的事权和财权，以促进地方政府增强责任感和提高社会公平程度（贾康等，2002）。

从发展地方公债融资的现实基础条件来看，地方政府债券作为一种“银边债券”，具有收益稳定、风险较小的特点，在目前存在巨大的市场发行空间，且能得到债券购买者的积极响应，中国现阶段在对债券需求和资金供给方面没有问题。同时，中国政府在债券发行和管理方面已积累了较成熟的经验，国外也有比较成熟的经验教训可以借鉴，客观上讲现阶段地方政府一些融资创新方式，实际上就是地方政府债券发行的实践。另外，中国证券市场的发展基础和当前较低的市场利率水平都为地方债券的发行提供了良好的市场外部条件。因此，为了完善分税制财税体制改革，加快地方性基础设施建设和经济社会发展，国家应允许地方政府在一定范围内发行地方政府债券。另外，很多文献讨论了发展中国公债市场的政策措施及配套改革问题，如杨志勇（2009）认为地方政府拥有发债权是必然的，也是中国财政体制进一步改革所需要的。地方发债应明确目标定位，当前地方债正式启动还需要包括增加地方政府债务信息透明度，明确地方债筹集资金的去向等一系列配套改革。陈少强（2009）等则具体分析讨论了中央代发地方债模式的实施背景、性质、作用等问题。(www.xing528.com)

关于中国发展地方公债的现实问题，有关地方公债的研究是随着地方公债发行实践而不断发展的。随着中国地方公债的发行实践，潘国旗（2009，2014）以江浙沪等地方实践为例重点研究了中国近代发展地方公债的经验借鉴。地方公债的适度规模控制则是另一个焦点问题（杨胜刚，张润泽，2011，谭庆刚，戚萍，2013，张英杰，赵继志，辛洪波，2014，等）。贾康等（2010）则重点分析了地方公债的风险防范措施。

以上关于此问题的研究可以发现，有关公债问题的讨论一直是经济学研究的核心问题，关于公债的起因、功能、效应以及公债本身的规模、结构等理论研究和实证检验成果非常丰富。单独的关于地方公债的理论分析则稍显单薄，尽管地方公债制度早已在实践中应用。近几年来，关于中国发行地方公债的问题讨论非常热烈，成为理论焦点问题，很多观点从中央地方经济建设、财政风险角度分析认为应该发行地方公债，伴随着中国地方公债的发行实践，有关中国地方公债市场的发展问题有待进一步研究。