研究背景、主题及意义的探讨

在现代社会，财政政策在一国经济社会发展中起着非常重要的作用，政府财政收支直接影响着社会经济发展的各方面和整体运行情况。改革开放以前，中国财政实行的是统一领导、分级管理的体制，改革开放以后，随着社会经济的发展，旧的财政体制不能适应时代的要求，中央政府不断调整中央地方财政关系。1994年中国进行了分税制改革，把税收分为国税和地税两大块，按税收划分中央、地方收入，在划分事权的基础上，划分中央与地方政府的财政支出范围，这一改革规范了中央地方财政分配关系，提高了国家财政收入，强化了中央财政的调控能力，但地方财政预算收入明显下降。进入新世纪以来，中国政府明确了经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的基本职能定位，地方政府承担着提供地方基础设施和公共服务的职能，在经济转轨时期，地方政府还必须维持一定的财政支出规模来保证地方经济增长以及结构调整等经济发展目标。此外，地方政府还肩负着防范、应对经济危机、自然灾害等突发事件，以及维护社会稳定、建设和谐社会的重任，地方财政支出有不断扩大的趋势和刚性。但分税制改革以后，地方财政收入占全部财政收入的比重下降了很多，地方财政收入不平衡现象突出，地方财政的收支缺口不断增大。^[1]1998年东南亚金融危机之后，中央财政都从国债资金中转贷拨付一部分给地方用于支持地方的基础设施和公共项目的建设，但随着中央财政连续多年的赤字扩张以后，中央政府作为负债主体已经不堪重负^[2]，国债资金转贷地方也因资金权责主体不对称而普遍存在着资金使用效率低下、资金偿还困难的问题。在相应事权的压力下，地方政府不断尝试通过各种渠道获取预算外收入和非预算收入^[3]，通过非规范的融资途径来获取建设资金。各种预算外收入和非预算收入不断膨胀，难以受到有效的监管和控制，资金获取和使用过程中产生了一系列的经济弊端，造成了地方各种隐性债务规模过大，地方财政风险不断扩大，地方财政状况不断恶化的局面。党的十八届三中全会明确提出要坚决守住不发生系统性区域性金融风险的底线。在新常态下，中国经济将实现中高速增长，地方公债将成为地方政府主要的融资渠道。

在此背景下，地方公债制度作为一种规范的地方财政融资渠道备受关注，中国地方公债发展问题成为理论界讨论的热点问题。对地方公债发展问题进行系统研究，厘清地方公债的功能和作用，论证地方公债在地方债务治理和地方经济发展中的角色和地位，可为地方公债健康发展提供理论支撑和决策参考。发展地方公债是提高地方政府提供地方公共产品能力和效率的要求，是完善和发展中国财税体制和分税制的需要，是财政分权中地方财政的应有内容。通过地方公债来筹集地方公共产品和基础设施的建设资金符合公平和效率的要求。从现实情况来看，发展地方公债市场，有利于缓解中央财政的压力，提高债券融资的资金使用效率，有利于增强地方政府提供公共品和公共服务的能力，充分发挥地方政府的经济职能，有利于规范地方政府的融资行为，有效防范和化解地方的债务风险，有利于中国债券市场的发展和中央银行金融货币政策的实施，丰富资本市场投资手段和品种，完善金融机构资产负债管理等。

事实上，世界上许多国家都在大力发展地方公债市场，美、日等发达国家早已经建立起较为成熟完善的地方公债市场，不少新兴国家也在积极尝试通过各种政策措施推进本国地方公债市场的发展，通过建立发展地方公债市场来推动国家和地区经济发展已经是一种世界潮流。中国也应该积极借鉴吸收发达国家和新兴国家发展地方公债市场的经验教训来发展本国的地方公债市场。中国早在新中国成立初期就曾有过发行地方公债的实践活动，如1950年东北人民政府发行过“东北生产建设折实公债”以及20世纪50年代末60年代初部分地方政府发行的“地方经济建设公债”。^[4]在现阶段，事实上中国不少地方也积极探索尝试了发行各种地方公债的具体品种，如1997年广州市地铁总公司就发行了广州地铁建设债券，广州市政府负责偿还债券本息，1999年上海市城市建设投资开发总公司发行了5亿元浦东建设债券，债券筹集的资金用于上海地铁二号线一期工程，这些在很大程度上已经是真正意义上的地方公债了。2008年9月，《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验总体方案》获得批复，国务院给武汉城市圈的政策包括发行市政债、节能债、水专项债券等。2009年，在应对2008年世界金融危机的大背景下，中国政府采取了中央代发地方公债的做法，对地方公债的发行进行实践和试点，中央代发地方公债的做法是发展中国地方公债市场的有益尝试，但由于发债主体和偿债主体的不一致，中央代发的地方债还难说是真正意义上的地方公债，只能说是一种过渡，一种权宜之策。(www.xing528.com)

现阶段，在中国发展地方公债市场具有一定的市场基础和条件，广大居民和机构投资者持有的大量资金需要寻找合适的投资品种进行投资，国债市场的发展实践为发展地方公债提供了大的市场环境和管理经验，地方政府也需要通过发展地方公债来筹集建设资金推进地方公共设施建设和经济社会的发展。与此同时，中国现阶段发展地方公债市场也有很多相关的问题需要进一步的探讨和研究，如债券二级市场的发展和完善、债券投资社会中介机构的发展和完善以及地方政府信用和预算约束机制的发展和完善等。在中国发展地方公债市场有什么样的理论依据和现实依据，需要具备或者改进什么样的市场条件，应该沿着什么样的路径，采取什么样的政策措施来推进中国地方公债市场的发展，对这些问题的研究具有重大的理论和现实意义。