代建制下的业主/项目法人：权益保障与风险应对

1.业主/项目法人的定义和设立

（1）对我国公司企业投资的经营性工程项目的业主/项目法人的定义和设立，国家计委1996年在《关于实行建设项目法人责任责任制的暂行规定》（计建[1996]673号）中已经作了较为明确的界定，这基本符合我国的实际情况，这里不作更多的讨论。

（2）政府投资工程项目业主/项目法人的定义和设立。

对政府投资的工程项目，其业主原则上说是缺位的，因为政府用于投资项目的资金来自纳税人，真正的业主应是全体纳税人。此外，政府作为项目的投资方、社会的监督管理者，不能既当运动员，又当裁判员，法律上也不允许政府以项目业主的身份出现。

对于政府投资工程项目业主的认定，国际上的通行做法是，政府设立工程项目专门管理机构行使业主的职能，对政府投资工程的实施进行全过程的集中管理，建设完成后再交给使用单位使用。但这种工程项目专门管理机构仅履行业主管理职能，不具有政府对工程项目管理的职能，其工程的立项和实施依然要遵循一般工程项目的运作规则。不仅如此，对业主的监督管理还有一套严格的制度、程序。如在德国，政府设有建设部，负责管理全国除铁路以外各类工程建设和管理，对地方建设工作进行指导。建设部下设16个直属各专业工程建设局，这些局作为业主对联邦政府投资的项目进行直接管理。又如，在我国上海市，设立政府投资公司作为政府投资工程项目的业主，对工程项目投资及建设全过程管理、负责，并接受政府的监督和管理。在我国重庆市，由政府授权组建的重庆市城市建设发展有限公司作为政府投资项目的业主，对工程项目进行专业化组织和管理。

2.政府投资工程业主/项目法人的管理(www.xing528.com)

对一般经营性工程业主/项目法人，强调的是依法经营，照章纳税，并遵守有关建设方面的政策法规。但对政府投资工程的业主/项目法人，由于其不是一个真正的企业法人，而仅是履行政府投资工程业主/项目法人管理职责机构，并没有将工程项目管理的责、权、利三者统一在一起，而且往往权力大于责任。因此，在政府内设立专门机构当专职的工程项目业主后，有必要加强对其约束、监督和管理。此外，有下列问题值得探讨：

（1）政府机构庞大的问题。既有充当政府投资项目业主的管理机构，又有履行政府行政职能的管理机构，若不重视机构编制控制，就会出现政府机构臃肿的问题，并导致工程建设的管理费用增高的问题。针对这一情况，有必要一方面严格控制政府投资项目业主的人员编制，建立精干的专业管理队伍；另一方面积极推进代建制方式的应用，利用专业化的建设管理力量，确保工程建设管理水平。

（2）政府投资项目业主的单位性质问题。根据国际上较多的做法，政府投资项目业主是一非盈利的政府管理机构，单位经费列入政府预算，工作人员参考公务员管理。

（3）政府投资项目业主的监督管理问题。政府投资项目业主虽是政府的一个直属机构，但其职能是专门从事项目管理，而没有其他属于政府的管理职能。反之，其在工程项目立项、实施过程中必须自觉接受政府有关部门的监督和管理。重庆市要求市和各区县政府的有关部门加强对代建制的管理，发展计划部门牵头负责代建制实施的监督管理，财政部门负责项目资金使用的管理，建设行政部门负责工程项目建设过程中的建设行政管理，其他政府部门按照各自职能分工负责相应的监督管理。