国内代建制与代理型方式的演变 and development

国内代建制/代理型方式最早出现在政府投资项目，特别是政府投资的公益性项目的领域里展开的，率先开始代建制探索的是厦门市。

1993年，厦门市在深化工程建设项目管理体制改革的过程中，针对市级财政性投融资社会事业建设工程项目法人缺位，建设项目管理中“建设、监管、使用”多位一体的缺陷，并导致建设管理水平低下、腐败问题严重等问题，通过招标和直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些具有实力和工程管理能力的专业公司实施建设，并不断完善，逐步发展成为现在的项目代建制度。2001年7月，厦门市开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制。2002年3月，厦门市政府转发了厦门市计委、建设局、财政局关于《厦门市市级财政性投融资社会事业建设工程项目代建管理试行办法》，这标志着厦门市政府投资建设项目代建制的全面应用。

上海市政府投资工程项目试行代建制的改革始于2001年，改革的目标是建立“决策科学化、主体多元化、管理专业化、行为规范化”的管理模式和运行机制，核心是实现政府投资职能、投资管理职能、建设管理职能的分离，切实转变政府职能，确立投资主体地位，促进工程项目管理市场建设，提升工程项目建设管理水平，提高投资效益，防范投资风险。上海市根据投、建、管和用四分离原则，推进代建制改革，其主要特点是由政府主管部门、业主（投资方）、代建方和施工承包商4方面参与工程项目建设，政府、投资公司权责一致，在国家政府法规规定的范围内开展工作；代建方、施工承包商则参与市场竞争，按照市场规则生存和发展。2001年上海市出台了《关于推进政府投资项目建设管理改革试点工作的实施意见》，并在上海市市政工程管理局来推行代建制的试点，同时推出了《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》。

[案例10-2] 上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定

第一条 为了推进本市市政工程建设项目实施代建制的试点工作，适应社会主义市场经济发展的需要，规范市政工程建设管理行为，明确项目法人和工程管理公司的职责，根据国家和本市的有关规定，制订本试行规定。

第二条 本市市政（含越江设施）、公路等建设工程项目（以下简称建设工程项目），包括政府投资项目和招商项目，均应遵守本试行规定。

第三条 本试行规定所称的项目法人，是指依法成立，具有独立法人地位的建设工程项目法人，包括由政府全额投资或由政府控股的项目法人和经政府授权的投资主体，以及通过政府招商取得建设工程项目经营权，并承担项目投资、建设、运营的项目公司。

本试行规定所称的工程管理公司，是指具有上海市建设和管理委员会颁发的项目管理资质证书或被列为推行代建制试点的市政工程建设管理单位。

第四条 上海市市政工程管理局（以下简称市市政局）是本市市政工程建设管理推行代建制试点的行政主管部门，履行工程立项、市场规范、监督管理等政府管理职能，其所属的上海市市政工程管理处和上海市公路管理处负责具体管理工作。

第五条 项目法人应在工程前期通过市场竞争方式选择工程管理公司，参与比选的工程管理公司不得少于3家。对工程规模小且技术难度不高的项目，可以通过其他方式直接选择工程管理公司，但必须经市市政局同意。

第六条 项目法人通过市场竞争方式选择工程管理公司时，在符合《上海市工程建设项目管理公司资质管理暂行规定》的资质条件范围内，还应当从以下方面进行全面评估，择优选择：

（一）工程管理公司的管理业绩、企业信誉；

（二）出任项目管理的项目经理、项目管理班子人员的资历和能力；

（三）建设大纲的合理性和可行性；

（四）投资、工期、质量、安全等管理目标；

（五）管理目标与工程管理公司经济责任的关联度。

项目法人应当事先编制选择工程管理公司的竞聘方案并报市市政局审核。

项目法人在选择工程管理公司的过程中，应当接受行政管理部门的监管。

第七条 建设工程项目立项后，由工程管理公司承担自前期准备至工程竣工期间的项目管理工作，项目法人应当与工程管理公司签订建设工程项目管理委托合同（以下简称委托合同）。

委托合同主要包括：

（一）工程建设管理的范围和内容；

（二）双方的权利和义务；

（三）管理酬金的计取和支付；

（四）违约责任；

（五）双方约定的其他事项。

委托合同文本可以参照国际咨询工程师联合会（即FIDIC）业主/咨询工程师标准服务协议和国家建设监理合同示范文本的有关条款。(www.xing528.com)

第八条 项目法人应当负责建设工程项目资金的筹措、还贷与管理。根据委托合同的约定落实经费，并按工程管理公司的签证及时核付工程款。

项目法人应当制订符合国家规定的财务管理制度，确保资金运作的规范和安全，并接受政府有关部门对资金管理的专项审计和监督。

第九条 项目法人在与工程设计、施工等有关单位签订的合同文本应当有明确工程管理公司管理职权的条款，并作为合同执行方在合同文本上签字。

在项目委托管理后，项目法人对建设过程中的有关决议和要求，应通过工程管理公司按规范程序贯彻执行。

第十条 项目法人应当根据国家和本市的有关规定，按照委托合同的约定及时向工程管理公司核付代建管理费（含工程管理费、工程招标代理费和工程监理费等）。

第十一条 工程管理公司应当贯彻执行国家法律、法规和有关工程建设技术标准，公正维护项目法人和参建各方的合法权益，以及社会公众利益。

工程管理公司不得从事与接受委托管理的建设工程项目相关的设计、施工、材料供应等直接或者间接的业务。

第十二条 工程管理公司接受项目法人委托管理的内容主要有：

（一）工程前期征地、拆迁和市政配套等工作的管理、协调；

（二）办理开工前所需的各项手续；

（三）组织工程设计、施工和材料设备采购的招标工作，编制招标方案、标底和评标办法，组织评标；

（四）向项目法人提供全面的技术咨询服务，参与项目法人与设计、施工、材料供应单位的合同谈判，负责对设计图纸进行审查和设计的优化工作；

（五）负责合同管理，按照项目法人与设计、施工、材料供应单位所签订的合同，组织工程建设；

（六）负责对工程进度、质量、安全、文明施工的统一管理，并对各施工工序的质量进行全面监理；

（七）编制实施项目的年度投资计划、用款计划、建设进度计划，并报项目法人审批；负责工程建设期间的投资控制和工程设计签证，编制项目财务预决算；

（八）工程建设过程中，在批准的概算范围内或在项目法人授权范围内对单项工程进行局部调整或变更，重大调整或变更报项目法人审核，并报原审批单位批准；

（九）组织工程竣工验收、备案、项目试运营及移交使用；负责编制竣工档案；

（十）进行建设工程项目包括投资效益分析在内的后评估。

第十三条 委托合同签订后，工程管理公司应当将委托合同文本送市市政局登记备案。

第十四条 工程管理公司接受项目法人委托后，应当按照竞标方案的承诺，派出相应的建设工程项目管理的人员，确保工程按期完成，并按项目法人质量终身负责制承担相应的法律责任。

工程管理公司因自身过失造成投资方经济损失的，应当承担赔偿责任。

第十五条 工程管理公司应当具有征地拆迁、招投标、施工监理、造价咨询、发包代理、工程咨询等资质证书。暂不具备的，经有关部门批准后，可以与有资质证书的相关单位实行合作，并以工程管理公司名义对建设工程项目实施管理。

第十六条 本试行规定由上海市市政工程管理局负责解释。

第十七条 本试行规定自公布之日起试行。

除厦门、上海在政府投资工程项目中积极推行代建制外，北京、深圳、重庆、贵州、浙江等地也在积极试点。推行代建制被认为是对我国建设领域改革的深化，是对项目法人责任制和建设监理制的完善。因此，2004年7月国务院颁发的《国务院关于投资体制改革的决定》中明确指出，对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。