代建制模式兴起：完善三项制度

工程建设管理“三项制度”的确立，标志着与社会主义市场经济发展相适应建设管理体制基本形成，但随着市场经济体制改革的深入，客观上要求“三项制度”在实践中不断完善和提高。如，在国际上，建设监理仅是众多工程交易方式中的一种，其他还有项目管理（PM）、项目管理承包（PMC），以及工程总承包（EPC）等项目交易方式。显然，在我国，对所有工程建设项目全部推行监理制是不合适的，应根据工程项目业主/法人的管理能力、工程项目的特点、工程所在地的建设市场的发育程度等方面设计项目交易方式。

此外，项目法人责任制，对经营性工程项目是可行的、有效的，推行这项制度以来也已取得了明显的成效。但对公益性建设项目，项目法人责任制就难以落实。主要原因在于，公益性建设项目有明确的投入，但不能用于经营，即不能产生经济效益。因此，公益性建设项目一般是由政府投资，任何一个企业一般不会将资金投向不能产生经济效益的公益性建设项目。显然，对公益性建设项目，其项目法人是缺位的，因此更谈不上落实项目法人责任制。例如，尽管水利部在1995年提出了《水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见》（水建[1995]129号），以及2001年，国务院批转国家计委、财政部、水利部、建设部《关于加强公益性水利工程建设管理若干意见的通知》（国发〔2000〕20号），但对公益性水利建设项目而言，由于项目法人的缺位，建设责任难以真正落实。由于不同利益的要求和认识的局限性，当初的公益性建设项目的“法人责任制”，实际上是“新瓶装陈酒”，即将计划经济管理理念和方法硬塞进市场经济构架的框架中，当然在实践中不可避免地暴露出不少问题。

进入21世纪后，在我国工程建设管理的实践中，许多地方的建设主管部门和工程项目法人认识到了建设管理“三项制度”存在的缺陷，提出了代建制模式，上海、深圳、厦门等地区率先应用这种项目管理模式，并取得了一定的成效，对完善公益性建设项目的法人责任制，提高公益性建设项目的建设水平起到了一定的效果。因此，2004年7月，国务院在《关于投资体制改革的决定》中明确提出，对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。

代建制是政府或业主运用市场手段选择项目管理（工程咨询）公司为其提供建设管理服务/承包的一种建设管理模式，其中，市场手段包括采用招标等方式选择项目管理（工程咨询）公司，并与其签订项目管理服务/承包的合同。代建制项目管理模式在国际上称项目管理服务（PM）或称项目管理承包（PMC）。此外，代建制项目管理模式不仅应用在政府投资的公益性项目上，同样也可应用在经营性项目上。

目前，在我国推行代建制意义有下列几方面：

（1）实行代建制，可以促进我国工程咨询业的发展。强大的工程咨询是实行代建制的必要基础。在我国，工程咨询包括项目管理、监理、造价管理、招标代理等，经过近20年的发展，形成了一支相当规模的队伍，但这支队伍十分分散，综合实力很差，与国外的工程咨询业相比，还存在很大的差距。如，我国的工程监理公司业务十分单一，人员素质不高。整个工程咨询还没有形成产业规模，更缺少著名的工程咨询公司。这与代建制对其的要求还有较大的差距。代建制中的代理方，即项目管理公司介于业主和承包商之间，是保障双方履行合同重要的监督方。FIDIC要求工程师以其熟练的职业技能和良好的商业信誉为业主服务，它应当具有独立性、公正性和权威性。因此，推行代建制，可借机大力培育发展我国的工程咨询业，使之进一步专业化、规范化、市场化，这是当前建设行业与国际接轨的重要任务之一。(www.xing528.com)

（2）实行代建制，可完善公益性项目的法人责任制和促进政府转变职能。公益性项目大部分由政府投资，公益性项目法人缺位。政府可通过招标等方式选择“项目法人”——项目管理公司，由其对公益性项目进行管理。而政府与项目管理公司签订项目管理合同，明确双方的权利、义务和责任。显然，对公益性项目，在代建制模式下，政府、项目管理公司、承包商三者之间以合同为纽带，分工明确，关系清晰，责任落实，可真正落实工程建设责任。实行代建制同时也可促进政府转变职能，纠正既当“裁判员”，又当“运动员”的局面，改变过去政府批项目、管项目、经营项目的格局，将政府职能重点转移到培育市场、规范和监督市场主体行为上来。

（3）实行代建制，可促进工程项目管理的专业化、职业化，提高管理水平。在建设项目法人责任制的原则下，对公益性建设项目、基础性公共项目，许多地方建立建设指挥部，其为一次性临时的工程建设管理机构，作为项目法人，对工程项目进行招标和工程建设中的管理；对生产经营性建设项目，大部分地方是，项目的投资方按照《公司法》的要求，组建有限责任公司或股份公司，如，某高速公路建设有限公司，某水利枢纽工程有限公司等，由其作为项目法人，对建设项目实施管理。在项目建成后，并由其负责生产经营管理。这里存在2个问题：

1）项目法人是临时组建，项目管理人员整体的知识结构、协调配合能力等方面一般难以适应建设项目管理的需要，当然也缺乏应有的建设项目管理经验。这是经常引起建设项目管理水平低下的一个重要原因。

2）项目法人就该项目的建设而组建，当该项目建成后，其要进行业务内容的转变，由建设项目管理转换为生产经营管理或工程的维护管理。显然这样既对建立专业化的建设管理队伍不利，也对提高工程的投资效益没有任何益处。这样对每一个建设项目而言，其管理者总是第一次在管理工程项目；对项目法人而言，其第一次进行项目管理，也可能是最后一次的项目管理。因此，不可能有建设项目管理经验的积累可言，只有“一次教训”，无“第二次经验”。而实行代建制，由专业化的项目公司对项目进行管理，可借助其职业化、专业化的管理技术和长期从事工程项目管理积累的经验，确保建设管理的水平。

总之，代建制的兴起，是建设管理改革中的必然，它对完善“三项制度”，提高建设管理水平有重要意义。推行代建制，对促进我国咨询业的发展、促进项目管理的专业化、促进政府职能的转变和深化机构改革有重要作用。对水利等公益性特征较为明显的行业，当然不希望出现当年推行项目法人那样“新瓶装陈酒”，政府下面仍保留一支浩大的、级别很高的建设管理队伍。而是要引进市场机制，转变政府管理项目的职能，缩小政府管理项目的队伍。将政府从烦琐的项目管理中摆脱出来，让他有更多精力管理项目规划审批、培育建设市场、监管建设市场和监督工程项目质量及安全。