建设市场体系： 三项制度确立

鲁布革水电站引水工程的施工招标和建设管理改革与实践取得的经验，极大地推进了我国建设管理领域的改革。从1984年开始，在全国建设领域内广泛开展推广“鲁布革经验”，工程建设领域普遍推行招投标，并将其作为一种制度在全国执行。

表5-1　鲁布革水电工程管理模式与传统自营制管理模式的比较

（资料来源：王克明等.从鲁布革到二滩——中国水电建设项目管理与国际接轨的历程和启示，www.project.net.cn/gjhya/hyjb/articlenub.htm，2002）

在推行工程建设招投标的同时，工程建设领域的投资体制改革也在稍稍兴起，进行“拨改贷”的试点。所谓“拨改贷”，即是对可用于经营的工程项目，按资金有偿使用的原则，变传统的政府向工程建设单位拨款为建设单位向政府贷款，通过签订投资包干协议，由建设单位向政府投资包干，全面负责工程项目建设。1984年，在全国人大六届二次会议的政府工作报告中，明确提出了工程建设领域的招标承包制和投资包干责任制。

与计划经济体制下政府向工程建设单位拨款进行工程建设的机制相比，投资包干责任制前进了一步，其通过合同明确了建设单位控制工程建设投资方面的责任，对控制工程建设投资起到了积极的作用。但是投资包干责任制存在很大的局限性，主要表现在：投资包干责任制主要针对建设实施阶段，并没有将工程建设资金的筹划、项目可行性研究和项目的运行管理等环节包括在内。显然，这种项目是典型的“筹钱的不管花钱，花钱的不管还钱”的项目，最后势必会出现投资控制和投资效益无人关心的局面。

我国工程项目施工普遍实行招投标后，继而在吸收国外工程建设管理的先进经验的基础上，提出了工程建设监理制。监理制类似于在国际上的DBB模式。DBB模式20世纪70年代以后在国外十分成熟，明显的标志是与此相对应的合同条件实现了标准化，并在国际工程中广泛应用。我国在20世纪80年代末、90年代初强制普遍推行监理制，使这一制度在我国普遍实行。这对促进我国工程建设管理模式的改革，加快我国建设市场体系建设起到了重要作用。

1988年，借鉴农村以土地承包为核心的改革和工业企业改革的经验，国务院出台了投资管理体制改革方案（国发[1988]45号文件），明确提出了由工程建设项目投资方组成董事会或管委会对建设项目投资全面承担责任，强化投资主体的自我约束机制。在此后的几年，我国经济建设经历了治理整顿，并发现工程建设中的混乱，其核心是没有一个真正的主体对工程项目负责，深化投资体制改革已刻不容缓。

1992年秋国家计委召开的全国基本建设项目管理座谈会上提出了业主责任制的改革方案。同年11月，国家计委正式颁发了《关于项目实行业主责任制的暂行规定》（简称《业主责任制规定》），在《业主责任制规定》中，将业主界定为：从建设项目筹划、筹资、设计、建设实施直至生产经营、归还贷款及债券本息等全面负责并承担投资风险的项目（企业）管理班子。业主的组织形式有：

（1）原有企业投资进行建设的项目，业主就是原有企业的领导班子；

（2）不同投资方以合资方式投资的新建扩建项目成立董事会，董事会是业主；

（3）单一由政府投资的新建项目，设立管理委员会，管委会是业主；

（4）由投资各方协商组建的各类开发、联营公司的领导班子也可以成为业主。

《业主责任制规定》赋予业主12项职权，还提出了相应的奖罚措施。(www.xing528.com)

项目业主责任制是在我国经济体制由计划经济体制向社会主义市场经济转轨的历史条件下出台的一项重要改革措施，其目的是建立起高效的投资运行机制和项目管理机制，以使项目投资责任主体走上自主经营、自我决策、自担风险、追求效益的良性发展道路。它比以往推行的投资包干责任制有了长足的进步。从理论上看，项目业主责任制的设计思路和基本框架比较接近于现代企业制度的管理模式，《业主责任制规定》明确的项目业主的职能和职责与现代公司企业的董事会的职能、职责基本相同。从实施的效果来看，一些认真贯彻执行《业主责任制规定》的试点单位，取得了一些效果，初步解决了传统体制中项目割裂管理、对项目无人负全责的长期困扰，增强了业主的经济观念、长远观念和责任制。而且，通过推行项目业主责任制，有助于形成以业主为中心，以设计咨询、招标承包和建设监理为服务体系的完善的建筑市场。

虽然项目业主责任制具有传统体制所没有的许多优点，但在理论和实践上都存在着一些问题：

（1）变革的制度环境尚不具备。当时项目业主的某些提法（如董事会）已经使用了现代企业制度的某些概念，但当时我国还没有明确提出建立社会主义市场经济制度和现代企业制度。

（2）项目业主责任制的产权关系不明确。当初工程项目主要是国有投资，所谓董事会（或管委会）充其量是经营者，在许多项目中业主到底是谁的问题难以明确。

（3）项目业主往往是不规范的松散机构，其成员来自不同的投资方，甚至没有投资份额的地方政府官员，难于形成统一的决策意见。有的领导班子成员由政府官员兼任，他们很少深入现场，难于履行职责。

（4）政企不分的社会环境继续存在，地方政府干预过多，项目业主的责、权、利难于落实。

（5）项目业主难于履行债务偿还责任。其原因：一是项目产权不明确，项目业主不能像公司法人那样以其全部法人财产权承担筹资建设和经营还贷责任；二是当时的专业投资公司职能定位模糊，既作为项目的投资者享有产权，分产品、分利润，又作为债权人要项目还本付息。因此，项目业主负担沉重，无力偿还项目债务。

鉴于上述诸方面的不足，在党的十四届三中全会提出的建立现代企业制度思想指导下，我国建设项目业主责任制的问题又用现代企业制度的理论进行了改造和完善。

在业主责任制的基础上，1996年我国提出了建设项目法人责任制，也叫法人投资责任制或企业法人投资责任制。国家计委颁发了《关于实行项目法人责任制的暂行规定》（简称《项目法人责任制规定》）的文件。在《项目法人责任制规定》明确，项目法人可按《中华人民共和国公司法》的规定设立有限责任公司（包括国有独资公司）和股份有限公司形式。由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。

项目法人责任制具有下列两方面的基本特征：

（1）以项目法人为责任主体，先有能承担项目建设责任的项目法人，后确立项目。也就是说，由项目法人按照市场经济的法则自主地确定项目，他是项目投资和项目开发建设，以及项目运营管理的主体，应具体负责项目筹划、资金筹措、建设实施、生产经营等，并承担投资风险。政府不再参与具体投资活动，而成为宏观经济调控的主体，用产业政策和经济法规等手段去调节、监督项目法人的投资经济活动。

（2）产权关系清晰。项目法人在成立时，其章程中会载明股东的出资方式和出资额、权利和义务等事项，从源头上界定了产权，解决了投资大锅饭的问题，避免了资产流失的后患，为项目的正常运行奠定了基础。

实践表明，对经营性工程项目，实行项目法人责任效果良好，落实了工程项目建设的责任主体，提高了工程建设水平和工程投资效益。

到20世纪90年代中期，我国工程建设领域的招投标制、建设监理制和项目法人责任制，即“三项制度”，已基本形成。与此同时，建设市场的承包主体、建设服务体系，以及相关的建设法律法规框架也基本形成，这标志着我国建设管理体制改革的发展已到了一个新的阶段，初步形成了与社会主义市场经济体制相适应的建设市场体系，并为建设管理进一步的改革和发展探索了道路、创造了条件。