公共物品的基本原理与限制

公共物品理论始于19世纪中叶，但真正的研究热潮在20世纪60年代才兴起。公共物品理论将整个社会的产品或服务分为（纯）公共物品和（纯）私人物品两类，后来又分化出介于两者之间的准公共物品的概念。所谓公共物品，是指由全体社会成员共同消费的产品或服务。经济学家保罗·萨缪尔森（Bauro Samuelson）曾为纯粹的公共物品给出了这样的定义：公共物品指的是这样一种物品，即每个人对这种物品的消费不会导致别人对该物品消费的减少。由此可看出，公共物品与私人物品的区别主要体现在消费环节，而不是生产环节。

（一）公共物品的基本属性

1.非排他性

对于私人物品，产权一旦确定，便决定了所有者对于物品的所有权，拥有所有权的个人可以独享物品给他带来的效用，并可以排斥他人对该物品的占有和消费。但对于公共物品而言，一旦被提供，一定范围内的个体皆成为受益者，如国防等。如果要排除某人消费该产品，从技术上说是不可能的，或者说排他技术虽然可能，但排他成本却是十分昂贵的。因此，公共产品的提供者无法通过消费者的付费与否来决定他是否有权消费这些产品。这就是公共物品的非排他性。实际上，公共物品除了具有非排他性外，还往往具有非拒绝性。以国防为例，如果在一国范围内提供了国防服务，那么要排除任何一个在该国居住的人受国防保护，是不可能的。反过来，在该国范围内，任何个人拒绝国防保护也是不可能的。

2.非竞争性

对于私人物品而言，一个体一旦消费了该物品，其他人就无法再消费同一物品了。如果新增他人消费就要新增成本，由此产生私人物品消费的竞争性。而公共物品的消费通常具有非竞争性，即公共物品一旦被提供，在其发生拥挤以前，消费者的增加不会引起生产成本的增加，或增加的消费者引起的边际成本（几乎）为零。在公共物品的消费上，人人都可获得相同的利益，一个人享受的同时，并不妨碍另一个人的享受。但当公共物品发生拥挤或达到充分消费以后，公共物品的消费也会出现竞争性，此时必须采取某种限制消费人数的措施（如收费等），这时该物品就不再是纯粹的公共物品了。如某草原上出现过度放牧的时候，就会在消费上发生竞争关系，从而该草原就不再是一种纯粹的公共产品，而是变成了一种需要限制使用的公共所有的资源。

（二）准公共物品

基于非排他性和非竞争性，产品和服务并不仅仅理解为公共的或者是私人的，现实经济中，存在大量的介于公共物品和私人物品之间的一种物品。因此，可以进一步将它们划分为私人物品、（纯）公共物品、公共资源和俱乐部物品4种类型，如表2-1所示。

（1）私人物品，具有竞争性和可排他性。

（2）（纯）公共物品，同时具有非排他性和非竞争性。(www.xing528.com)

（3）公共资源。在消费上具有竞争性，但却无法有效地排他，如公共渔场、牧场等。公共资源的非排他性致使其产权不明确，容易造成“公地悲剧”。

（4）俱乐部物品。在消费上具有非竞争性，但可以较轻易地做到排他，即可以通过明确产权加以解决，如公共桥梁、公共游泳池以及公共电影院等。人们习惯上将公共资源和俱乐部物品统称为准公共物品。

表2-1　物品的分类

（三）公共物品供给理论的演变

长期以来，福利经济学中的主流观点认为：一方面，公共物品消费的非排他性属性，使人们不必付款就可以消费，于是不可避免地出现所谓的“搭便车”问题，成本和收益外溢，市场上没有任何厂商愿意投资生产、提供公共物品，从而导致公共物品供给不足，市场机制失效；另一方面，公共物品的不可分割性和非竞争性，意味着增加一个人消费所引起的社会边际成本为零。按照边际成本定价原则，不应该对这一物品的消费收费。但是，新增消费者的边际成本为零，并不意味着提供该物品本身不需要花费成本。若由市场来提供公共物品，那么厂商必然会通过收费的方式来弥补自己的成本，甚至还要获利。但是，对公共物品的收费会阻止人们充分利用这种产品，即当公共物品由市场来提供时，会导致效率损失或公共物品的闲置现象。因此，在无法像私人物品那样由市场提供物品的情形下，莱迪亚德（Ldeyard）等通过研究提出了公共物品生产必须由政府集中计划生产，并根据社会福利原则来分配公共物品的对策。

总之，按照传统福利经济学观点，政府是代表公众利益的，公共物品的属性决定了由政府生产和提供，要比由市场生产和提供更节约和更有效率。然而各国经济实践表明，由政府作为公共物品的唯一供给者，依然存在效率低下和供求失衡的问题。20世纪70年代初出现的以布坎南（Buchanan）和戈登·塔洛克（Gordon Tullock）等人为代表的公共选择理论，运用“政府失灵”的概念分析了政府或公共部门在公共物品供给上存在问题的原因。首先，福利经济学家把政府制度作为一种外生变量，即不存在交易成本问题。但公共选择理论学者认为，政府作为一种制度安排，如同市场制度一样，同样是内生变量，其自身的运行以及生产和提供公共物品同样存在交易成本问题。但由于政府部门缺乏明确的绩效评估制度，其成本和效率较私人部门难以测量，也不易评价其公共产出的质或量；其次，尽管政府作为“超自然人”具有“公仆人”的特征，但政府官员作为一个体，同样也是理性的“经济人”，难免会出现“权力设租”的现象。此时单一的公共物品供给渠道异化成贪污、腐败的温床，其交易成本甚至比市场制度昂贵；再者，公共物品生产技术的不确定性及信息不对称也是公共物品供给低效率的结症之一。公共部门拥有强大的技术创新力，但由于没有竞争刺激和过分的自信，也不一定有强大的技术革新动力，以及公共部门的信息垄断都将导致供给效率不高。也就是说，政府或公共部门供给的自身不足导致政府提供公共物品的低效率。正如1997年世界银行报告所指出的：在许多国家中，基础设施、社会服务和其他商品及服务由公共机构作为垄断性的提供者来提供不可能产生好的结果。在这种背景下，经济学家和实务工作者提出了另一种供给渠道，即公共物品私人（市场）供给。

戈尔丁（Golding）、布鲁贝克尔（Brubaker，F.）、德姆塞茨（Demsetz）以及科斯等人或从理论或从经验方面论证了公共物品私人（市场）供给的可能性。本章文献[3]从公共物品供给和需求两方面分析了私人（市场）供给公共物品的原因所在。作者一方面认为对于具有部分私人物品性质的准公共物品，“‘经济人’驱动下的市场机制供给便具有了其人性基础”；另一方面认为现实世界中存在着对公共物品的“超额需求”，而“超额需求”无法通过政府或公共机构提供公共物品来满足，因为政府或公共机构所供给的公共物品只能满足社会全体成员或大多数成员的最基本的公共需求。此时拥有“超额需求”的公众就会谋求通过“直接付费”的方式，从市场中来获得满足。当该类公共物品的供给成本小于供给收益时，私人（市场）供给便具有现实基础。

公共物品私人（市场）供给的理论研究为西方发达国家公共机构的公私合作改革实践提供了指导思想。迄今为止世界各国采取的公共服务市场化取向改革的具体形式各种各样，但总结一下，不外乎为2种形式：一是将公共物品生产与供给分开，由私人组织生产、公共机构组织供给；二是通过界定产权、出租业务等契约形式供给。无论在哪一种私人（市场）供给形式中，政府或公共机构的积极作为是十分关键的。本章文献[4]认为允许私人（市场）提供某些公共物品，决不意味着政府在此方面的责任让渡，政府应该在以下3方面进行作为：第一，政府要为公共物品的私人（市场）供给者提供制度激励，包括对公共物品产权的界定以及给予某些激励措施等；第二，私人（市场）供给公共物品可能会出现某些负外部性问题，对此，政府需进行必要的规制；第三，在私人（市场）供给公共物品的过程中，政府有必要给予公共物品的消费者某种支持。

1974年，布坎南等人还基于“政府失灵”和“市场失灵”的概念提出了公共物品自治供给理论，该理论在假设“自治”组织——非营利组织成员为“公益人”的前提条件下，认为非政府、非营利性的“自治”组织作为一种中介角色，通过其成员的自愿捐赠与受赠，能够有效率地将捐赠行为转为接受捐赠者所需要的劳务与物品。至此，公共物品供给机制已从传统的由政府供给的一元机制演变到当今的由政府、私人（市场）和非营利组织供给的多元供给机制。