食品安全公共危机应对管理

食品安全关乎国计，维系民生，食品安全状况体现了政府的公信力及执政能力。在政府重视和社会关注的当今，食品安全监管部门面临着压力和责任的双重考验。因此，加强危机管理，及时、科学地处理危机对于食品安全监管事业的发展，具有十分重要的意义。

维护公共安全是现代国家的首要责任，同时也是国家产生的基础和国家固有的属性。而食品安全危机对人民群众身体健康和生命安全构成严重威胁，可见，当食品安全危机爆发时，政府的首要责任就是团结一致，树立信心，领导全社会去管理和应对危机，最大限度减少伤亡和损失。

1.食品安全公共危机管理基本理论

（1）公共危机管理的内涵 公共管理理论将整个社会的管理划分为公共和私人两个领域。公共领域强调管理主体、管理目标、利益追求的公共性，其管理的主体并不仅仅是政府，还有非营利组织等其他组织，政府在其中起主导作用。公共危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，是政府针对潜在的或者当前的危机，建立必要的公共危机应对机制，同时需要有预警、应急、善后等完善的机制作为保障，在危机发展的不同阶段采取一系列必要的措施，预防、处理和化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活的活动。

（2）公共危机管理的意义 当前，我国社会正处在危机多发时期，各种社会瓶颈突显。政府作为社会权威性的管理机关，承担着维护社会稳定和发展的重要使命，加强公共危机管理成为和谐社会背景下各级政府必须面对的一项重要课题。

我国政府历来重视公众的身体健康和食品安全问题，不断完善有关的法律法规和制度建设。不断完善食品安全法律体系及食品安全预防、预警和应急机制；开展食品安全专项整治工作；实施食品放心工程。通过这一系列的基础建设，我国的食品安全工作已取得了重大的进展，整体食品安全状态正在不断改善。机构之间、各级政府之间、政府与公众之间的协调是果断采取高效措施的基础。与其他公共卫生安全事件一样，食品安全突发性事件的处理需要预警监测、信息交流、医疗救护、监测检验、卫生防护、科技攻关、物资设施保障、财力支持等方面的协同配合，而要实现各个方面的协调，必须建立完善的机构体系。只有建立一个统一的运行和管理的监测预警制度，才能迅速收集详实的信息，为防范与紧急应对突发事件提供一个基础。

2.危机预防体系（事前预防）

食品安全危机应急管理的协调机制十分重要，应形成一个协调机制用于食品安全危机管理，制定和完善食品危机应急管理的工作方案和应急管理预案。危机管理预防体系组成如图8-1所示。

图8-1 公共危机管理预防体系

（1）成立应急指挥机构并制定预案 应急指挥机构是政府在紧急状态时统一指挥应急工作的领导机关，是应急工作的核心和基础。应急处理与食品安全的日常监管和食品安全危机预警息息相关。食品危机事件既有危机事件的突发性，同时又关系到人民群众的生产生活，造成的影响深远。一旦危机爆发，必须在尽可能短的时间内消除危机，并减少危机事件带来的影响和损害。

（2）建立监测体系 全国建立统一的重大食品安全事故监测、报告网络体系，加强食品安全信息管理和综合利用，构建各部门间信息沟通平台，实现互联互通和资源共享。建立畅通的信息监测和通报网络体系，形成统一、科学的食品安全信息评估和预警指标体系，及时研究分析食品安全形势，对食品安全问题做到早发现、早预防、早整治、早解决。设立全国统一的举报电话。加强对监测工作的管理和监督，保证监测质量。

（3）建立预警机制 食品安全危机预警机制是以食品安全信息评估和分析为平台，并根据分析结果对食品安全危机做出预警和准备。

食品安全信息包含三个方面：

①消费信息、食品检测报告、医院门诊的报告、媒体报道、投诉、举报等；

②食品安全风险分析；

③食品安全事件的记录与研究。

食品安全预警机制应注重：

①建立基于食品链的食品安全检测技术链，确保食品产业链的质量安全。

②建立食品安全风险分析机制。对已确知有毒有害的食品以及食品原料，以及不断涌现的新食品、食品原料的安全性，新的生物、物理、化学因素、食品加工技术对食品安全的影响和危害，都应开展科学的风险评估，为食品安全预警预报提供信息，以便对可能出现的食品安全事故做出及时有效的预报和处置。

③统一协调的食品安全信息平台，将各监管职能部门的信息进行有效整合和统一分析，充分发挥其在食品安全预警预报中的作用。实现互联互通和资源共享，形成统一、科学的食品安全信息评估和预警预报指标体系，及时研究分析食品安全形势，对食品安全事故和隐患做到早发现、早预防，把食品安全风险降到最小。

（4）加强监管 落实相关部门职责，加强对重点品种、重点环节、重点场所，尤其是高风险食品种植、养殖、生产、加工、包装、贮藏、经营、消费等环节的食品安全日常监管；建立健全重大食品安全信息数据库和信息报告系统，及时分析对公众健康的危害程度、可能的发展趋势，及时作出预警，并保障系统的有效运行。

（5）建立通报机制 应对公众健康造成或者可能造成严重损害的重大食品安全事故和涉及人数较多的群体性食物中毒或者出现死亡病例的重大食品安全事故进行通报。

（6）建立举报机制 任何单位和个人有权向政府机关举报重大食品安全事故和隐患，以及相关责任部门、单位、人员不履行或者不按规定履行食品安全事故监管职责的行为。政府接到举报后，应当及时组织或者通报有关部门，对举报事项进行调查处理。

（7）应急准备和预防 及时对可能导致重大食品安全事故信息进行分析，按照应急预案的程序及时研究确定应对措施。接到可能导致重大食品安全事故的信息后，应密切关注事态发展，并按预案做好应急准备和预防工作。事态严重时及时上报，做好应急准备工作。做好可能引发重大食品安全事故信息的分析、预警工作。

（8）建立报告制度 食品药品监管局会同有关部门建立、健全重大食品安全事故报告系统。食品安全综合监管部门应当按照重大食品安全事故报告的有关规定，主动监测，按规定报告。重大食品安全事故发生（发现）后，事故现场有关人员应当立即报告单位负责人，单位负责人接到报告后，应当立即向当地相关监管部门报告。

（9）建立保障机制

①人员保障：应急指挥部办公室应负责组织食品安全监察专员及相关部门人员、专家参加事故处理。

②医疗保障：重大食品安全事故造成人员伤害的，卫生系统应急救援工作应当立即启动，救治人员应当立即赶赴现场，开展医疗救治工作。

③技术保障：重大食品安全事故的技术鉴定工作必须由有资质的检测机构承担。当发生重大食品安全事故时，受重大食品安全事故指挥部或者食品安全综合监管部门委托，立即采集样本，按有关标准要求实施检测，为重大食品安全事故定性提供科学依据。

④物资保障：政府应当保障重大食品安全事故应急处理所需设施、设备和物资，保障应急物资储备，提供应急救援资金，所需经费列入同级人民政府财政预算。

⑤信息保障：食品安全综合监管部门建立重大食品安全事故的专项信息报告系统。重大食品安全事故发生后，应急指挥部应当及时向社会发布食品安全事故信息。(www.xing528.com)

（10）演练及宣传教育 政府及有关部门要采取定期和不定期相结合形式，组织开展突发重大食品安全事故的应急演习演练。根据本地区实际情况和工作需要会同上级有关部门指导突发重大食品安全事故的应急救援演习演练工作。组织全国性和区域性突发重大食品安全事故的应急演习演练，以检验和强化应急准备、协调和应急响应能力，并对演习演练结果进行总结和评估，进一步完善应急预案。

政府和相关部门应当加强对广大消费者进行食品安全知识的教育，提高消费者的风险和责任意识，正确引导消费。

3.危机的处理（事中）

（1）食品安全关键点判别 食品安全关键点，主要是指食品安全危机事件发生的过程中，具有转折意义的重要事件和重要时间点。

以下是主要的食品安全关键点：

①警示点：部分具有警示意义的事件会出现在食品安全危机事件爆发前。辨识了这个警示点，可对食品安全危机的爆发做出充分的准备，也有可能避免食品安全危机事件的发生。

②导火索：食品安全危机的发生一开始往往是零散的小规模事件，但如果遇到一个导火索，则会迅速演变为一个大规模的集体性食品安全危机事件。

③拐点：它是食品安全危机事件的重大转机。既可能是由好转坏的拐点，也有可能是由坏向好的转折点。

（2）应急管理（预案执行）由于危机事件类型不同所产生的影响程度和范围也不同，因此要及时、高效地应对不同严重程度的食品安全危机事件，就应当事先将食品安全危机事件分类，并制定不同的应对措施。根据食品安全危机事件的性质、危害程度和涉及范围，我国在《国家重大食品安全事故应急预案》中按食品安全事故的性质、危害程度和涉及范围，将重大食品安全事故分为特别重大食品安全事故（Ⅰ级）、重大食品安全事故（Ⅱ级）、较大食品安全事故（Ⅲ级）和一般食品安全事故（Ⅳ级）四级（表8-1）。

表8-1 我国食品安全危机事件分级与应急响应

进入Ⅰ级响应后，国家应急指挥部办公室及有关专业应急救援机构立即按照预案组织相关应急救援力量，配合地方政府组织实施应急救援。

国家应急指挥部办公室根据重大食品安全事故的情况协调有关部门及其应急机构、救援队伍和事发地毗邻省（自治区、直辖市）人民政府应急救援指挥机构，相关机构按照各自应急预案提供增援或保障，有关应急队伍在现场应急救援指挥部统一指挥下，密切配合，共同实施救援和紧急处理行动。

事发地省级人民政府负责成立现场应急指挥机构，在国家应急指挥部或者指挥部工作组的指挥或指导下，负责现场应急处置工作；现场应急指挥机构成立前，先期到达的各应急救援队伍和事故单位的救援力量必须迅速、有效地实施先期处置；事故发生地人民政府负责协调，全力控制事态发展，防止次生、衍生和耦合事故（事件）发生，果断控制或切断事故危害链。

重大食品安全事故应急预案启动后，上一级应急指挥部办公室应当指导事故发生地人民政府实施重大食品安全事故应急处理工作。

（3）响应的升级与降级 当重大食品安全事故随时间发展进一步加重，食品安全事故危害特别严重，并有蔓延扩大的趋势，情况复杂难以控制时，应当上报指挥部审定，及时提升预警和反应级别；对事故危害已迅速消除，并不会进一步扩散的，应当上报指挥部审定，相应降低反应级别或者撤销预警。

4.危机后期工作（事后）

危机后期工作流程如图8-2所示。

图8-2 危机后期工作流程图

（1）响应终结 重大食品安全事故隐患或相关危险因素消除后，重大食品安全事故应急救援终结，应急救援队伍撤离现场。应急指挥部办公室组织有关专家进行分析论证，经现场检测评价确无危害和风险后，提出终止应急响应的建议，报应急指挥部批准宣布应急响应结束。

（2）召回食品的后处理及信息公布 实施召回的食品应当定点存放，存放场所应当有明显标志。实施召回的单位必须准确记录召回食品的批号和数量。食品生产者应当及时对不安全食品进行无害化处理；根据《食品安全法》等有关法律、法规、规章规定应进行销毁的食品，应当及时予以销毁。食品生产者对召回食品的后处理应当有详细的记录，并向所在地的市级质监部门报告，接受市级质监部门监督。食品生产者所在地的省级质监部门应当组织专家委员会对召回总结报告进行审查，对召回效果进行评估，并书面通知食品生产者审查结论；责令召回的，应当上报国家质检总局备案。食品生产者所在地的省级以上质监部门审查认为召回未达到预期效果的，通知食品生产者继续或再次进行食品召回。食品监管部门在其政务信息网站和公告栏上，向社会公布各项召回行动的有关信息。

（3）善后管理 善后处置工作，包括人员安置、补偿，征用物资补偿，污染物收集、清理与处理等事项。尽快消除事故影响，妥善安置和慰问受害和受影响人员，尽快恢复正常秩序，保证社会稳定。重大食品安全事故发生后，保险机构及时开展应急救援人员保险受理和受灾人员保险理赔工作。造成重大食品安全事故的责任单位和责任人应当按照有关规定对受害人给予赔偿。

食品安全突发事件平息过后，并不意味着食品危机管理整个过程就结束了，因为危机事件后的各种负面影响依然存在，更有可能再次造成危机事件的后续爆发。突发事件平息过后，决策管理者要紧急组织恢复工作，尽量缩短混乱期，快速恢复常态。另外，同时组织一班人马紧急调查事件真相，对于在危机事件整个过程中表现不同的各类人群相对应的给予奖励和惩处，做到奖惩分明。

①经济善后：食品安全危机必定造成一定的经济损失。对于直接受害者来讲，如何解决食品安全造成的伤害十分重要。在全国范围内建立食品安全危机善后处理基金，对食品安全直接受害者进行经济上的安抚，尽量减轻其受到的物质损失。对于食品安全危机发生所在的行业来讲，也有必要对损失严重的企业和个人进行一定的扶持，重新振兴产业发展，扶持企业重新进入正确的发展轨道。

②心理善后：食品安全危机的心理善后处理也很重要。突发性危机事件的过程接受只是阶段转换，而不能认为是危机事件处理的全部结束。突发性危机事件的过程肯定给广大的民众带来了无法挽回的精神损失和心理阴影，政府的公信力也会因危机事件的发生而被怀疑，政府的形象势必受到严重的负面影响，即使政府在突发性危机事件的整个处理过程中表现出积极的态度和有效的救治措施，但无论如何也无法回到危机事件发生前的层次。所以，政府也应该在危机事件平息后，及时做好和民众的沟通工作，并明确政府今后应对突发性危机事件如何采取更加有效的措施，逐步提升政府在民众心目中的形象，快速恢复民众对政府的信心。

（4）评估管理 食品安全危机的评估管理就是对食品安全危机管理效果的客观评估，然后根据评估结果在政策制定、管理经验等方面做出改进，以更好地应对和避免下一次危机。食品安全危机评估管理包括政策评估和经济评估。

①政策评估：食品安全危机的发生、处理与善后是一个过程，其间必定涉及政策、体制、管理、经济等各个方面的问题。在食品安全危机过去之后，要对食品安全危机管理进行客观的政策评估，研究梳理政府在处理食品安全危机方面的得失功过，制定并改进食品安全危机管理的政策和机制，以便更好地应对新的危机。

②经济评估：食品安全危机本身必定造成一定的经济损失，处理危机也可能会造成一定的物质损失。在食品安全危机过后，需要评估食品安全危机管理的成本和收益。而事后评估主要是通过公共危机结束后系统、全面的评估与反馈，总结公共危机管理的经验，吸取公共危机管理的教训，进一步改进与提高公共危机管理的绩效，从而有效地进行危机后的恢复与重建工作。

（5）责任追究 对在重大食品安全事故的预防、通报、报告、调查、控制和处理过程中，有玩忽职守、失职、渎职等行为的，依据有关法律法规追究有关责任人的责任。食品生产者在实施食品召回的同时，不免除其依法承担的其他法律责任。根据召回的实施情况，对违法者行政处罚的裁量以是否消除对公众的危害为原则。对缺陷食品实施召回，分别设定了从轻和从重处罚的条件：食品生产经营者实施主动召回，经评估认为达到预期效果的，食品监管部门对其生产经营缺陷食品的违法行为进行行政处罚时，可以依法从轻、减轻或者免除行政处罚。反之，食品监管部门发出召回令后，食品生产经营者拒不执行召回令的，食品监管部门在对其生产经营缺陷食品的违法行为进行行政处罚时，可以依法从重处罚。

（6）总结报告 重大食品安全事故善后处置工作结束后，地方应急救援指挥部总结分析应急救援经验教训，提出改进应急救援工作的建议，完成应急救援总结报告并及时上报。

（7）预案更新 根据不断变化的形式，及时更新和修订应急预案。根据演练、检测结果完善应急预案。