危机管理的基本原理和理论研究

危机是由于内部或外部的高度不确定的变化因素，对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧急状态。食品安全的危机管理是为了有效预防、控制和消除食品安全危机的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序，恢复公众信任制定的。一个系统工程，需要社会各个方面的合力。

1.概述

（1）基本概念

①危机的内涵：在危机管理领域，对危机的定义有100多种。18～19世纪，“危机”被用来表示政治体制、社会秩序或政府面临的紧急状况和重大危险，而后被引入企业管理领域，有了危机管理的概念。美国学者赫尔曼（Hermann，1972）认为：“危机是一种情境状态，其决策主体的根本目标受威胁时，改变决策？可获得的反应时间有限，且形势常常向使决策主体不可预料的方向发展。”福斯特（Foster，1980）指出，危机具有四个显著特征，即急需快速做出决策、严重缺乏必要的训练有素的员工、相关物资紧缺、处理时间有限。罗森塔尔（Rosenthal，1989）等人将危机界定为：对一个社会系统的基本价值和行为架构产生严重威胁，并且在实践性和不确定性很强的情况下必须对其做出关键性决策的事件。巴顿（Barton，1993）在企业层面对危机的定义进行阐述，认为危机是一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的事件，这种事件及其后果可能对组织及其员工、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害。里宾杰（Lerbinger，1997）认为：危机是对于企业未来的获利性、成长乃至生存发生潜在威胁的事件。

②食品安全危机事件的定义：食品安全危机事件，在《食品安全法》和《国家重大食品安全事故应急预案》称为食品安全事故，是指食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品，对人体健康有危害或者可能有危害的事故。

③食品安全危机管理的概念：“危机管理”是指为恰当处理危机，最大限度地避开或减少损失而采取有效措施和解决对策的过程。它包括对危机的事前、事中和事后整个过程的管理。这三个阶段彼此衔接、相互联系，事后阶段实际也是另一个危机管理过程的事前阶段。因此，危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程。

（2）我国危机管理的发展历程

第一阶段：初步总结经验阶段（1949-2002年）

我国的危机管理的历史由来已久。早在新中国成立以前，我国学者已对自然灾害、瘟疫、饥荒等灾难性事件有了深入研究，并在其预防和应对工作中积累了宝贵经验。在对3000余年来的丰富的考古资料研究的基础上，形成了灾害理学、灾害工学以及灾害律学，并积累了灾害成因、防灾、减灾等方面的经验。新中国成立之后国家内忧外患，在长期的实践中，政府从我国的基本国情出发，学习和借鉴古今中外的先进经验，在政府危机管理方面总结出了行之有效的方法和措施。

随着经济社会的快速发展，不同于自然灾害的公共安全问题越来越多。我国政府针对生产事故、公共卫生事件及其他危害公共安全与社会秩序的事件逐渐形成了一些管理体制和应急工作办法。

1988年我国从事企业危机管理的创始人佘廉教授首次提出“企业逆境管理研究”，并于1993年建立企业预警管理系统理论。1999年，亚洲金融危机使中国经济发展的外部环境不断恶化，对外贸易受到重大影响。韩万一进行企业经营危机的测报红灯查诊法的研究，及时对危机进行测报预警。

第二阶段：制度化阶段（2002-2007年）

2002年11月，SARS疫情的发生给社会带来巨大冲击，暴露出我国危机管理机制的脆弱性，这时国内学者对危机管理中的一个子系统进行论述，但并未对预警、预防、处理、反思和学习整个危机管理系统进行整合。2005年1月，国务院常务会议原则通过《国家突发公共事件总体应急预案》和25件专项预案、80件部门预案，共106件。此时我国突发公共事件的应急预案体系框架基本建成。

第三阶段：跨越发展阶段（2007至今）

2007年8月30日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，并于同年11月1日起施行。《中华人民共和国突发事件应对法》填补了我国危机管理法律的空白，标志着我国危机管理法律体系基本建成。2011年10月5日，《国家重大食品安全事故应急预案》在2005版的基础上进行了修订，建立健全了应对突发重大食品安全事故的救助体系和运行机制，规范和指导了应急处理工作，有效预防、应对和控制了重大食品安全事故，高效组织应急救援工作，最大限度地减少重大食品安全事故的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序。(www.xing528.com)

（3）国外食品安全危机管理机制

①美国食品安全危机管理机制：经过长期的实践积累和不断完善，美国在食品安全事故处置机制方面取得了令人瞩目的成就。“9•11”事件后，美国更是加强了在食品安全方面的投资，制定了《公共卫生安全与生物恐怖应对法》《动物健康保护法》等法律法规，明确规定了各执法部门、企业的职责。美国食品安全危机应急机制建设是在法律授权的前提下开展相应工作，整个机制建设发展都是围绕法案授权的内容而展开的。机制建设包括应急机制标准与多方主体应急协调计划（或框架）两份文件，应急机制标准是用来规定全国范围内的各应急管理主体的统一标准和规范，为了使各级政府与相关部门都能协调一致和快速高效地应对各种类型的突发事件，给各级政府、私营部门和公共组织提供一套全国统一的方法，开展预防、准备、应急和恢复工作。多方主体应急协调计划是在应急机制标准所提供的框架的基础上，为应对国家层面的重大事故提供的一套完整的国家应急行动计划。除了政府部门的分工协作，美国的食品相关的“非政府组织”在倡导人们健康饮食，提高公众食品安全意识，监督企业生产、改良政府食品管理等方面起到了重要的作用。

美国食品安全事故处置机制已经比较完善，拥有完善的食品召回机制。除了政府监管机构如食品药品管理局对产品生产实行严格的质量监控外，企业也要对产品进行全面全程的质量监控，保证能及时发现产品存在的问题。一般情况下，如果食品出现安全隐患，企业会主动召回问题产品，并会在第一时间通知政府和公众，向公众道歉。政府可以很轻松地从企业那里得到准确的信息，而且召回行动是企业自愿执行的，需要法院强制执行的情况很少，否则企业将可能面临产品查封、罚款甚至倒闭的严重后果。不仅如此，各企业都设有公开热线电话供消费者随时咨询。待召回结束，食品药品管理局还会对被召回的问题食品是否最终被销毁或恰当处置等予以确认。正是这种完备的食品召回制度，美国的消费者对食品安全有较高的信任度。

②日本食品安全危机管理机制：当食品安全危机可能发生时，厚生劳动省就要采取措施预防损害健康的事故发生、防止其扩大，并制定相应的政策。厚生劳动省在健康危机管理机构设置信息收集窗口，广泛收集危害国民生命健康安全的信息。健康危机管理机构就其收集到的危险信息进行分析，包括危险程度、损害健康程度、规模、有无治疗方法等。健康危机管理机构在决定食品危机管理的对策时，及时向上级报告，在采取预防对策后，根据具体情况，收集相关的信息，以便在必要的时候重新调整对策。同时，对相关部门进行指导，公开对策内容，适时召开专家审议会，听取意见。在此期间，国民可通过政府公报、网络、新闻机构、医疗团体等了解国内外食品危机的信息。健康危机管理机构利用“紧急传真”等方式，将紧急重要的信息、对策或治疗方案等迅速地提供给医疗机构。

此外农林水产省在发生危机时，也有自己的一套应急机制。隶属于农林水产省的消费安全局在各科室定期、随时收集食品安全的信息、检查食品安全，对信息提供联络点的列表和信息收集的状况进行定期评估。各科室对收集来的信息进行分析，判断是否会出现影响健康的情况、影响的程度以及性质等，并将重要的分析结果向上报告，根据上级指示采取适当的措施。及时与食品安全委员会、厚生劳动省等交换信息，并以通俗易懂的方式向公众公布。农林水产省根据收集来的信息，分析发生食品安全事故的可能，设立专家研讨会，并与食品安全委员会、厚生劳动省等积极合作迅速解决危机。调查内容包括停止向消费者供给问题食品，查清问题发生的阶段，发生原因、发生经过等。

食品安全委员会既是食品安全风险的监测部门，又是农林水产省和厚生劳动省的协调部门，在统一了三个分管食品安全的部门的同时又保持了工作的独立性，同上述两个部门组成了日本食品管理机构既独立分工又相互合作的体系。2004年制定的《日本食品安全相关部委紧急应对基本纲要》主要构成有：紧急事态的范围；紧急事态的基本应对方针；紧急事态应对时的信息沟通机制；以及紧急事态的对策等内容。在紧急应对的时候，政府全员保持一致、迅速，合理地应对紧急事件，控制食品安全危机事件对国民健康造成的不良影响。食品安全管理委员会和危机管理机构，为了确保在紧急重大事件发生时整个政府保持一致，平时设立了各自的信息联络窗口，紧密地进行信息交换和联系，此为紧急事态应对时的信息沟通机制。食品安全委员会和危机管理机构认识到紧急事态等时，相互通过信息联络窗口进行第一通报，各自根据所制定的紧急应对预案迅速建立起信息联系和紧急应对需要的组织机构，并作出应对决策，在委员长认为必要的时候，迅速向食品安全主管大臣报告。在发生紧急事态时，地方政府、有关试验研究机构、有关国际机构、有关国家的公共机构、有关团体会直接通过媒体或因特网，迅速、广泛地收集国内外的信息，食品安全委员会和危机管理机构会把收集到的国内外的信息，通过媒体、政府报纸、因特网等迅速和真实地提供给国民。

在日本，可追溯管理模式应用于所有农产品，可让所有产品有源可循，在危机爆发前遏止住，在危机爆发后又能以最快的速度查清危机的源头。

③欧盟食品安全危机管理机制：欧盟食品安全局是欧盟对食品安全管理的独立机构，由管理委员会、行政主任、咨询论坛、科学委员会和8个专家小组组成。管理委员会由14名欧盟理事会任命的成员及一名欧委会代表组成，负责制定食品安全局的运行规则与程序，并发挥协调作用。执行主席需经欧委会提名，由管委会任命并对管委会负责。咨询会议由15个成员国各派一名代表组成，负责协调食品安全局与成员国相关组织间的工作，并提出必要的政策建议。科学委员会及其专门小组是在原科学指导委员会基础上建立的专家组织，负责信息收集与处理、风险评估、决策咨询等具体工作。欧盟食品安全局的主要责任是独立地对直接或间接与食品安全有关的事件提出科学的建议，这些事件包括与动物健康、动物福利、植物健康、基本生产和动物饲料有关的事件；建立各成员国食品安全机构之间密切的合作信息网络，评估食品安全风险，向公众发布信息等。同时，欧盟食品安全局还在成员国发生食品安全危机时，向危机处置小组提供必要的科学技术和政策建议。例如，作为欧盟重要成员国的德国，在欧盟的法律框架内，德国政府始终致力于加强监管，建立了系统的食品安全事故处置机制。以“风险管理”为主，在“从农田到餐桌”的全程食品监管中，德国逐渐形成了政府、企业、研究机构和公众共同参与的应对危机的机制。

2.食品安全危机的特征

（1）突发性 危机事件具有突然爆发的特点，危机管理的应急处置显得十分关键，且要求在短时间内进行有效处理。一旦危机事件发生时，消费者会产生应激反应。虽然这种恐慌是一时的，但会对消费者当前以及将来的购买决策造成影响，消费者的性别、年龄、教育水平、对食品安全的关注度等也都会影响消费者对食品危机事件的反应程度。因此，发生危机事件后，政府和企业必须在最短时间内开展处置行动，以使危机的处理达到最迅速、高效的效果。

（2）广泛性 食品与人们日常生活息息相关，这就决定了其影响的广泛性。人们对食品危机事件十分敏感，加之当下发展迅猛的互联网和传播媒体，食品危机事件的发生引起了越来越多人的关注，如果不能及时妥善处理，会带来更多的负面回应，使危机加深，甚至会引发其他次生危机，增加解决危机的难度。正是由于食品危机的这些特征，使得相应的危机管理比较困难。

（3）预防性 人为因素引起的危机事件可事先预防。应把握预防过程中的技术性和成本投入。危机管理过程中，政府和企业须通过监测和预警对危机对象进行防控，尽量防止危机爆发或者减少危机带来的危害。

（4）复杂性 食品危机从产生到发展都是不可预测的。影响食品安全的主要因素涉及方方面面，非常复杂，主要包括环境、消费、管理、生物、技术、人为等因素。此外，危机造成的结果也受到各类因素的影响，例如消费者专业度不够、消费者的人口社会学特征、危机事件本身的特征、企业的规模、企业的品牌效应以及媒体传播等。食品安全危机的发展过程难以预料，也增加了其控制难度。