健全中国食品安全监管制度的措施

食品添加剂的使用与食品的安全性息息相关,依照两者的联系,要想推动我国食品添加剂的进一步发展,还需要健全中国食品安全监管制度。

实际上,近年来,随着食品安全问题越来越受到重视,食品安全监管面临的挑战也越来越大。影响食品安全的因素很多,包括法律法规不完善、道德水准下滑、科技进步、环境变迁、全球化趋势等。监管部门、企业和消费者都对食品安全问题造成了影响。因此,解决食品安全问题需要其中的每一个要素或环节都发挥功效,这就需要全力健全与完善中国食品安全监管制度体系。

(一)强化中国公共的食品安全主体责任制度

1.强化企业责任主体意识

根据调查显示,当今中国发生的食品安全事件,80%以上都是由于企业主体责任丧失或责任意识淡薄造成的。本书导论中所讲的案件,如“上海染色馒头”“沈阳毒豆芽”“河南瘦肉精”“河北三鹿奶粉”“浙江与河南的地沟油”“山东的剧毒生姜”“台湾的塑化剂”等,均与企业主体责任有关。这类企业为了追求自身利益的最大化,竟敢突破法律红线,见利忘法,见利忘义,泯灭良心,污染与破坏生态环境,生产与经营不安全食品,危害消费者的健康与生命,实属食品行业中的害群之马,成了食品安全之大敌,理应共诛之,坚决除掉之。

从长远看,加强企业主体责任制度建设则是保卫国家食品安全的一项根本性决策。其核心内容是处理好各项责任主体之间的关系以及正确协调各种责任制度的安排。

(1)食品企业必须把食品安全责任放在第一位

这是由于食品这种商品的特殊属性决定的。将其单列出来,纳入企业的社会责任内涵是对上述五项企业社会责任内涵的补充与完善。食品不同于一般商品,它是入口的东西,人们每天都要食用。一旦有毒、有害的物质进入食品或污染了食品,或者消费者食用了过期变质的食品,就会造成食源性疾病,甚至引致人们死亡。例如：印度、中国等都曾发生用工业酒精勾兑白酒致大量人员死亡的事件。因此,笔者认为,对食品企业来说,安全第一是企业的首要责任。

(2)法律责任是企业的根本责任

之所以如此,是因为遵纪守法、依法生产与经营是企业安身立命的根本前提。在法制社会,食品企业若枉顾法律,触碰到食品安全的法律“高压线”,轻者被罚款,重则破产灭亡,是根本没有机会再谈经济效益和经济责任的。当今中国发生严重或恶性食品安全事件的企业,无一不是见利枉法企业,其终究逃不过法律的严惩。三鹿奶粉企业、生产地沟油的企业以及用瘦肉精饲养“健美猪”的养殖场,尽管千方百计地加以掩盖,施以种种手段逃避法律的制裁,但最终都受到了法律的处罚。

(3)经济责任是企业的基础

这是由企业的生产经营目标所规定的。食品企业同其他企业一样,其生产经营目标之一就是追求利润最大化。为此,它必须节约生产经营成本,减少流通费用,优化资源配置,节省一切人力、物力和财力。如果发生生产经营亏损,就无力履行其他社会责任,如上缴税收、捐资助教、支援灾区等。

(4)保护生态环境,即履行环保责任,应该成为食品企业义不容辞的责任

有些研究企业社会责任的论著并没有单独把生态环保列入企业社会责任的内涵中,对此笔者是不赞成的。这是一个不足与缺欠,应该加以补充与完善。食品企业之所以必须履行环保责任,是由企业本身的性质及周边环境规定的。企业作为社会的一个主要组成部分,总是处于一定的地域与空间中。科斯认为,企业是市场的替代物,不可避免地处于市场交易体系中。然而食品企业生产经营食品,不可避免地会产出一些垃圾、废物(如废气、废水、废料等),对周边环境也会产生不同程度的负外部性,污染周边以至更远的环境,从而产生不利影响,如废水排入河道污染河流,甚至危害庄稼、农产品等。因此,把保护环境作为企业(尤其是食品企业)社会责任的一项重要内容,对加强环境保护、维护食品安全都具有重要的现实意义。

(5)诚实守信,讲究良好的职业道德

诚实守信,讲究良好的职业道德是任何企业都必须恪守的道德操守,必须担负的伦理责任,食品企业也不例外。以邻为壑、恶性竞争、不守信用、窃取商业机密、盗用别人的商标与品牌、信用诈骗、拖欠工资、欠债不还等都属于伦理崩损,道德沦丧,这类企业虽然可能维持一时,但不可能生存长久。当今中国的一些食品个体户及小商小贩,“打一枪换一个地方”,走街串巷,绝大部分属于这一类。他们所提供的食品安全问题极多,风险甚大。当然,也有少数大企业不讲诚信的,相对而言,他们要好得多。报刊及媒体也偶有曝光大企业是“老赖”的,甚至少数大的食品企业也有使用过期原料生产食品的。因此,国家监管食品安全对企业也要一律平等,不搞所有制歧视,尤其是坚持在食品法律面前一律平等。

2.健全企业食品安全追责制度

食品安全可追溯系统是一个复杂、动态和非线性的大系统,涉及众多的环节、要素和参与者,为了使可追溯系统有效运行,切实起到提升食品安全水平、降低食品安全事件发生概率的作用,必须建立一套协调、灵活和高效的运行机制。由于政府对食品安全管理的重视,以及消费者对食品安全问题的日益关注,各级政府、有关组织机构和部分企业纷纷投入了人力、物力和财力,建立了一系列食品安全可追溯系统,这些可追溯系统在追溯对象、技术水平、追溯效果等方面千差万别,需运用评价理论及方法对其进行综合评价。

(二)加强政府对食品安全监管的各种制度建设

1.健全组织领导制度,明确各级政府的监管责任

(1)明确政府各机构的分工

我国政府对于食品安全的管理最突出的问题就是政府职责混乱。在具体的监管过程中各个政府部门重复监管和交叉管理现象频繁,容易造成食品监管的真空地带。针对这一情况,相关政府部门需要厘清自身职责,同时加强各个行政部门之间的协调沟通,使整个食品安全体系处于一个科学有序的良好运行机制中,尽量减少监管部门的监管漏洞,最大可能地遏制食品安全问题的产生。(www.xing528.com)

(2)加强协调,提高效率

首先,发挥食品安全监督管理总局应有的作用,统一部署,改善由于执法主体众多而造成的混乱局面和监管真空状态。我国在这次国务院改革中,新组建了国家食品药品监督管理总局,保留了国务院食品安全委员会,其具体工作由国家食品药品监督管理总局承担;不再单设国务院食品安全委员会办公室。这次的改革也是为了集中解决在食品安全中执法不清的问题,同时提高政府的工作效率。从中央设立一个统一的协调机构,专门负责食品安全监管的各个机构之间的协调、沟通。厘清政府职责,提高效率,从根本上保障我国的食品安全,保护公众的生命健康不受不安全食品的危害。这样可以有效地将整个食品安全管理工作纳入一套有效的体系,避免政府职责不清,互相扯皮推诿的情况,从而切实改善我国的食品安全问题。

其次,地方食品安全协调机构也要积极发挥自己应有的作用,协调各地方的食品安全工作,上下综合管理,使整个食品安全体系都处于良好的运行中,发生食品安全事件的概率也将大大减少。若是一旦发生食品安全事故,对于及时处理与遏制事态的发展也是很有效的,会将风险降到最低。目前,我国的整个食品安全体系并不是成体系的,而是缺乏沟通、很凌乱的。在这方面地方的食品安全机构要加强与中央食品安全机构的沟通、交流与协作,保证在具体监管的过程中能做到及时有效。中央机关也需要组织各个食品安全机关进行交流,加强合作,在面对一些新问题、新情况时保证都可以应对,从而提高监管效率。

(3)树立政府责任意识

第一,政府部门要有责任意识,认识到监管食品安全是自身的职责所在,若是不能履行职责或失职,就要承担相应的法律责任。把责任意识真正地落到实处,使政府部门具有为人民服务的责任感。

第二,要提升相关行政人员的法律素养。要把食品安全的保障工作真正落到实处,就是把食品安全法律运用到实践中。因此,操作法律的行政人员的法律素养一定要提升。

第三,加强政府部门职责的学习。为了弥补食品安全领域政府职责的缺失,就要加强这方面的学习,不仅要学习食品及其安全方面的知识,以及食品科学与技术,还要学习食品政策与法规方面的专业知识,以及政府规制经济学理论的一般知识,这是建设学习型政府部门的需要。每个政府有关食品安全监管的部门及其工作人员都要以解决好食品安全问题为己任,真正为人民的生活安全负责。

2.完善政府监管协调及应急处置制度

食品安全的应急管理可以分为三个阶段,即事故发生之前、事故发生中和事故发生后三部分,而各个阶段里,相对应的应急管理机制都是必不可少的。大体而言,其机制的建立应着眼于五个方面,按照先后顺序分为：信息收集、预防准备、演练、事后损害处理和事后损害恢复。因而,针对这五个部分相应系统的建立,和指挥控制也要相应同步。当然,对于应急系统的管理要遵循三个原则：一是对于事故产生前的控制,要遵循事故早发现、早解决的遏制发生原则;二是对于事故发生时的控制,要遵循危害最小化原则;三是对于事故发生后的控制,要遵循最大化恢复原貌及制止再发生的原则。由于食品安全事故的频繁发生,我国部分地区已经出台了食品安全重大事故应急预案,其他地区也在积极筹划中。

然而,食品安全应急预案有别于食品安全应急处理机制,前者主要是针对应对事后且相对变动性较强,而后者则是管理事前、事中及事后,形成统一的系统且能够长期稳定的存在。诚然,食品安全应急预案有其积极的正面效应,能够减轻食品安全事故的危害,但正如预案和机制的特性所彰显的那样,“预案”突出强调分工合作以及各尽其能,因此在变动性强的预案下,各地区可能实行的措施出入较大。对比之下,“机制”则强调各层的相互协作及职能协调,有利于全国形成统一,便于上下政令协调和信息互换。因此,在我国目前的国情下,需要完善的就是各个地区在现有应急预案的基础上,对国内外的相关经验进行学习与总结,形成在国家层面上的更佳系统,从而更加完善食品安全应急处理机制。

当然,一切机制的建立都要在法制的基础上进行,然而,我国在这一方面还比较空白,相关的法律法规和责任归属还不明晰。因此,针对这一现状,在建立食品安全应急机制的同时,也要同步相关的法律法规和应急机制各部门的责任归属,依法由上至下地对不法、不尽责行为进行法律责任追究。

3.实现中国食品安全监管制度网络化

在党中央的高度重视下,我国近些年建立了许多监督网站,成果也十分显著。在此基础上,网络监督成为食品安全监督的新方法,可以作为传统食品安全监督方式的补充,为人民更广泛地接受。但是,我国网络监督基础比较薄弱,网络监督需要一定的措施来保护与推广。具体可以分为以下四点：

(1)制度的规范和保障是食品安全网络监督的重要基础

我国互联网发展的时间很短,在给人们生活带来便利的同时也有许多问题亟待解决。在法律方面,我国网络监督安全等方面的法律法规比较滞后,这与互联网的迅速发展形成了鲜明的对比;而在制度方面,我国网络监督缺乏一个有效的管理体制,怎样通过制度化建设来规范食品安全的网络监督,是现阶段我国保障食品安全网络监督顺利发展的重点。如何实现网络监督与制度约束在符合法律规定的基础上共同发挥作用,是我国食品安全网络监督的发展所面对的一个重要问题。

(2)完善相关法律法规是食品安全网络监督发展与正常运行的重要保障

监督管理一旦脱离了法律的约束,很可能会起到负面作用。因此,加强网络监督相关的法律法规建设在信息时代十分重要。整合网络监督资源进行网络监督体制的创新,可以运用网络传播速度快、可视性强等特点,扩大监管范围,提高监管效率。中国共产党第十八次全国代表大会以来,党和国家领导人强调依法规范网络,这也为我国完善网络监督的法规建设指明了方向,提供了发展条件。

(3)制度化平台的建立与信息的及时处理与反馈是网络监督的基本要求

制度化平台的建立能够保证有效信息的及时处理与反馈,为公众的监督提供平台。首先,网络监督平台的建立能够保证公众的信息有固定且有效的反馈渠道,从而使信息能得到及时处理;其次,制度化平台的建设可以让民众树立网络监督的信心,从而推进网络监督文化的发展;最后,制度化平台的建立能够使相关监管部门的工作更有效率,从而提高网络监督的权威性和有效性。

(4)网络技术的完善是实现网络监督的必要前提

在信息时代,网络渗透于公众工作和生活的各个部分,网络技术的提高既能给公众提供便利,又能促进网络监督的发展,保护公众的合法权益。有关部门要完善网络技术,提高我国网络监督的系统性和科学性,各部门之间就要相互配合,促进信息公开化和可获得化,从而推动食品安全网络监督的不断完善与发展。