完善食品添加剂管理：标准、法规与监管

食品添加剂技术既然具有内容法定性质,那么就必然要依法治理其所出现的种种应用问题。纵观我国在食品添加剂技术应用问题上层出不穷的乱象,政府缺乏预知、预防和及时反馈的能力,究其根本,是由于我国食品添加剂标准缺失、相关法律法规不完善和行政监管不力所致。因此,有效解决食品添加剂技术的应用问题,首先要积极健全食品添加剂技术的应用标准体系,以规范人们的行为;其次,要努力完善食品添加剂技术应用的法律法规,为食品添加剂技术的科学应用提供法律制度保障;最后,要主动加强食品添加剂应用的行政监管力度,保证我国与食品添加剂技术有关的法律法规得到很好地贯彻落实,以保障广大人民群众的生命健康。

(一)积极健全食品添加剂技术的应用标准体系

标准混乱是造成我国社会食品添加剂应用问题的一个重要根源。因此,要解决社会上种种食品添加剂技术的应用问题,一个重要的途径就是要健全食品添加剂技术的应用标准体系。

近年来,我国已修订产生了最新的《食品添加剂使用标准》和《食品营养强化剂使用标准》。首先,这些标准规定了食品添加剂的本质、种类、使用范围、最大使用量和残留量。依据上述标准,我国食品添加剂的使用品种采取的是允许使用名单制,凡未列入名单范围的物质都不能作为食品添加剂使用。在应用允许使用的食品添加剂时,还必须按照规定的使用范围和最大使用量(或残留量)来使用食品添加剂。其次,这些标准对我国批准使用的食品添加剂的技术指标、检验规则、试验方法以及包装、贮存、运输、标示等内容做出了规定。再次,这些标准还规定了食品添加剂的使用目的,其使用目的主要有四个：一是保持或提高食品本身的营养价值;二是作为某些特殊食品的必要配料或成分;三是提高食品的质量和稳定性,从而改进其感官特性;四是便于食品的生产、加工、包装、运输或贮藏。最后,这些标准还规定了食品添加剂使用的基本要求。标准体系的建立对规范我国社会食品添加剂的应用行为无疑具有重要作用。然而就整体而言,我国的食品添加剂技术标准与世界先进水平仍有一些差距,这一点在频频出现的食品贸易争端问题上颇有展现。因此,我国应参考国际食品法典委员会的做法,广泛深入地借鉴国际经验,将食品添加剂进行合理分类,同时与其他相关法规中的分类标准应尽量保持一致,这样不仅具有通用性,而且更易被使用者和监管者应用,以减少混乱,做好与国际标准相接轨的基础工作。同时,对于使用范围和上限规定不够详细、产品标准及检验检测标准不足的问题,应尽快得以完善,从而与其他发达国家一样,构建起一个比较完善的食品添加剂技术标准体系,实现标准化管理。

(二)努力完善食品添加剂技术应用的法律法规

目前,我国与食品添加剂相关的法律法规主要有《食品安全法》《食品卫生法》《食品添加剂卫生管理办法》《食品添加剂生产企业卫生规范》。这些法律法规对于规范我国食品添加剂技术的应用具有重要意义。然而,就整体来看,这些法律法规之间缺少应有的关联性,难以成为食品添加剂卫生管理工作中监管和执法的依据。例如：《食品卫生法》中与食品添加剂相关的法律条款,仅在标识、实施、检验等方面有所体现,而在其他方面的卫生监督管理规定一般仅适用于食品,而不能广泛地用于食品添加剂的卫生监督管理中。《食品添加剂卫生管理办法》中很少涉及对食品添加剂生产、经营、使用等方面的规定。这一事实,对于消除食品添加剂技术的应用难题是十分不利的。因此,要从下面三点出发,努力完善食品添加剂技术应用的法律法规,从而依法治理食品添加剂技术应用难题。

1.加强配套设置建设,完善相关法律法规

我国的《食品安全法》以及与食品添加剂有关的法律法规忽视了法律条款之间的协调性和灵活性,缺乏完整、系统性的规定。这就要求人们必须不断加强各种配套措施,进一步修改和重订相关的法律条款。只有这样才能真正规范人们使用食品添加剂的行为。

2.加强法律的专业性

我国现行的一些法律法规缺少必要的专业性。这就要求我们在《食品安全法》的基础上加强与食品添加剂相关法律法规的系统性和专业性建设,科学地分析与定位其规制的范围,从而使相关部门形成一个有机的整体,避免出现以往存在的法律盲区或误区。

3.鉴于食品添加剂技术的本质,建立“有毒推断”机制

食品添加剂技术是一种特殊技术,其直接运用于食品加工的特征决定了安全第一的原则,凡是不在国家明文许可的食品添加剂名单范围中的添加剂,一律不得使用。食品添加剂技术应用法律法规的完善必将有助于严厉打击不法商贩的违法行为,以确保各部门按规章行事,保证工作效率,使食品添加剂生产经营者自觉遵守法律,维护食品添加剂的生产经营秩序,从而确保消费者的生命健康。

(三)主动加强食品添加剂应用的行政监管力度(www.xing528.com)

随着食品添加剂技术的广泛应用,政府对食品添加剂技术应用的行政监管作用也日益凸显。然而,由于我国食品安全的监管模式明显落后并且监管严重缺位,接二连三的食品添加剂安全问题不断考验着我国政府的管理能力。因此,我国可以借鉴国外经验,设置并实行严厉的赔偿制度、惩罚制度和第三方监管制度,以此加强政府对食品添加剂技术应用的行政监管,使违法犯罪者望而生畏,为食品安全给予切实保障。

1.设置并实行严厉的赔偿制度

目前,社会上食品安全问题频繁发生与我国法律惩处手段不严有关。事实上,处罚手段不严势必造成不法商家形成犯罪成本低的观念,使一些食品添加剂技术应用者抱有侥幸心理,最终在巨大的利益驱动下走上犯罪道路。也正因为这一点,才出现了如此严峻的食品添加剂技术的应用问题。有鉴于此,设置并实行严厉的赔偿制度,有助于解决现实社会中存在的食品添加剂的应用难题。

食品安全是关系民生的重要问题,稍有不慎将会酿成惨剧。因此,政府肩负着重大责任,必须加大打击力度,禁止商家违法违规地滥用食品添加剂技术。我国《食品安全法》第九十六条第2款规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除了要求赔偿损失以外,还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”这种惩罚性赔偿机制最早在我国的《消费者权益保护法》中就已经出现了。

但是,如果遇到像“三鹿婴幼儿奶粉”事件这样的重特大事故,这一规定显然起不到应有的惩罚效果。也正因为我国相关法律处罚不严、程序缺失,消费者一旦遇到相关问题很难得到合理的赔偿。美国在这方面设有诉讼赔偿制度,如果生产企业发生食品安全问题一般都采取和解方式,主动履行赔偿责任,因为美国对这方面的惩处极为严厉。对于违法企业而言,加大惩罚力度、增加违法成本,就会大大降低违法行为发生的概率。因此,设置并实行严厉的赔偿制度,对于解决这些现实问题具有重要意义。我国应该建立和健全以《食品安全法》为核心的实施严厉的赔偿制度,增加赔偿范围,增强法律的威慑力和企业制假销假的成本,让一些不法企业倾家荡产,使违法者不敢再轻易以身试法。唯有如此,目前食品添加剂技术的应用难题才有可能得到缓解并最终得到解决。

2.设置并实行严厉的惩罚制度

在技术层面上可以使用的食品非法添加物的品种较多,要从检验的手段发现问题,费用高且容易误判,因此凭借检验机构的努力并不能真正解决那些意想不到的掺假问题。“要想人不知,除非己莫为”,对于很多违法使用添加剂的行为,肯定有业内人士知道。一方面,大多数有社会责任心的人士都会自觉揭发不法商贩的违法行为,但是某些人鉴于“事不关己,高高挂起”的心理,明知是违法行为也不举报;另一方面,举报者一般会面临打击报复、人身安全等威胁,如果没有奖励及保护措施,没有专门政府机构受理举报,就很难让举报者放心举报,也就很难让隐藏的违法事件浮出水面。只有对那些敢于认真监管并发现问题的人员实施奖励,才能树立良好的监管氛围,使监管工作落到实处,不存在监管死角。同时,还应设立责任追究制度,食品添加剂应用安全问题就出在执行环节,推行食品安全事件问责制,对食品添加剂应用安全问题事件一查到底,“拔出萝卜带出泥”,对食品添加剂安全问题监管不力的行政主体追究其责任,并做出严肃处理。从法律层面上确保有法可依,有法必依,执法必严,切实抓好食品安全的治理,坚决铲除滥用食品添加剂的毒瘤。

3.加强食品添加剂技术应用监管能力建设

陈竺指出：“要建立先发制人的食品安全监管体制,就是要加强魔高一尺、道高一丈的监管能力建设。”我国有一套比较成体系的检验技术机构,国家中心40多家,在质量技术监督系统,如果加上检验检疫则超过100多家覆盖在全国,加上全国的检验机构已接近6000家,基本上在各主要食品生产线都有相应的检验机构,能够承担对食品相应的检验工作,但是绝大部分都是例行常规检验,缺乏解决实际问题的能力。

各级卫生行政部门应尽快转变监督模式,将注重终端产品的检验转为重视食品加工过程的卫生质量监管,严把食品添加剂原料采购关,坚持索证制度,严格产品配方审查,对食品添加剂使用的全过程进行跟踪监督,防止其使用上的混乱和添加剂量上的泛滥,从而确保食品的安全与卫生。加强非法使用添加剂的监管能力建设,还可以引入第三方监管模式。

在美国,对乳、肉、水产品等实施在线监测收效显著,为食品监管提供了很大帮助。目前,我国的QS认证只是门槛制度,不能解决故意的掺杂使假问题。设置第三方监管,将规模较小、生产技术含量不高,而生产销售量大且易腐败和变质的食品生产企业作为重点监管对象。我国每年培养10000多名本科生、2000多名研究生的相关专业人才。可以派人在线监测,不但能证明诚信经营,而且能为企业提供技术支持,如果出现问题,承担连带责任。