我国食品添加剂安全监管优化措施

(一)我国食品安全监管的现状和成因

1.食品安全监管的现状与问题

(1)“运动式”监管难以取得持久效果

所谓“运动式”监管,就是“一阵风式的监管”。一旦食品安全事件暴露出来,或被媒体曝光以后,政府有关监管部门则全员出动,以所谓搞“运动”的方式进行全面清剿与打击,甚至提起法律诉讼。不可否认,这种监管方式具有一定的速效性,亦可以在一定限度内打击食品生产与经营的违法活动及假冒伪劣行为。但是,必须看到这种监管的诸多弊端：

首先,屡打不绝,屡禁不止。因为“运动”之风一过,生产与经营假冒伪劣食品者还会“重操旧业”,韭菜割过一茬还会再生出一茬。其次,“运动式”监管具有间歇性。这种间歇特性往往给食品安全事件的制造者以喘息和再生的时间与空间,使他们滋生机会主义倾向,认为“运动”这阵风一过,还可以重整旗鼓地再干一番。最后,缺乏重点打击和深度整治。由于缺乏重点打击和深度整治,所以这种监管往往难以取得重点突破及持久效果。

(2)分段式监管造成种种盲区和漏洞

我国食品安全监管的一个明显问题是存在一种分段式监管,不仅农业、工商、质检等部门各管一段,而且在每个部门中(如农业)鲜明地存在分段式监管,即“你管这一段,我管那一段”。这种监管方式明显的弊端就是存在众多盲区和漏洞,因为各监管区段之间不能无缝衔接,更不能完全覆盖。并且,在同一部门内部中,如农业,食品生产安全由农业部门监管,农产品流通安全又由流通主管部门监管,各部门各管一段,往往造成职能错位,从而产生盲区。

中国食品安全监管的现状,即几大主要监管机构确立了自己对市场中一个部分的垄断权,整个市场被分解为四个环节,每个监管机构掌握着一个环节的控制权。然而,这种分段式监管结构在实际的运作中出现了三个问题：一是这一部门以为上一部门该管,用不着他再去管了;二是后置监管机构认为前置机构已经批准盖章,再管会引起部门之间的纠纷与麻烦;三是整个监管链条下一旦某个环节出现漏洞与盲区,往往会导致整个监管失控、失效。

以猪肉监管为例,基层动物防疫监督部门负责养殖环节,在猪出栏前,检疫人员上门检测,给合格的猪打上标记,开具检疫证明,运输车辆消毒证明、非疫区证明;然后经屠宰,从屠宰厂出来的合格猪肉必须具备“畜产品检验合格证”和“动物产品检疫合格证明”,进入市场后,工商部门采取不定期抽检的方式,以监测猪肉产品的质量。在理论上关口非常多,检测非常严密,问题猪肉应该是无处遁形。但事实上,养殖户拿到进入批发市场和屠宰场的通行证——“动物产地检疫合格证明”并不难,检查人员基本靠目测。到了屠宰环节,由于缺乏检测设备等原因,只能靠在批发市场上不定期地抽检生猪,抽检率只有1%,基本上看见前面的证明齐全就开出证明放行。到了流通环节,工商部门称自己的抽检只能是“亡羊补牢”。

事实上,现代社会面临的问题越来越复杂,落在某一个职能部门“领地”内的情况也越来越少见。在理论上无论各段之间的界限划分得如何清楚,实际上关于食品安全的模糊区依旧存在,因此尝试通过机构调整来厘清部门间的职责,这种努力将是徒然的。

(3)多部门交叉监管导致权力配置的低效

我国食品安全监管的另一个明显特征是多部门重复交叉监管,部门之间的职责划分不清。我国食品安全规制职能主要集中在农业、卫生、质检、工商四大部门,这四大部门规制职能的分工实际上是食品生产、加工、流通、消费四大环节的分工,而且环节之间存在职能与责任的交叉重叠：一方面,由于食品从产地到餐桌的全链条甚长,并且每个环节情况都错综复杂,导致分段难以分清;另一方面,部门之间的职能调整在很大程度上受旧体制约束,人员、机构、经费和权限的调整与优化难以一步到位。

长期以来,我国对食品实行多头管理,存在多个“超级”监管机构,如商务部、工商行政管理总局、国家食品药品监督管理总局等。这种多头交叉的监管,不仅导致权责错位、资源配置低效,加大了政府的规制成本,而且阻碍食品市场健康、安全和有序的运行,影响了人们生活的稳定与国民经济的健康发展。

(4)以罚代管扭曲食品监管的目标与行为

发证式监管是显现政府官僚主义的一种监管方式。这种监管方式长期以来主要以罚代管为主要形式,扭曲了食品监管的目标和行为。具体来说,该监管模式忽视了现场视察和检验的重要性,即使有现场检查,也常常是暂时性的,难以持续下去,加上监管人手的不足,一些不良厂商就会寻隙钻监管的漏洞。该监管方式对应的监管标准脱离了中国食品行业发展的实际情况,监管者只能通过官方行为来发现违法者并加以处罚,以罚款的方式来抑制不合格食品现象的发生。

更进一步地讲,这种以罚代管的行为严重扭曲了真正的食品安全监管的目标,使一些监管机构将办案处罚业绩作为年度考核的一个主要内容,执法者不是积极指导、警示食品经营者不违法,以确保流通环节的安全,而是等着食品经营者违法了再去处罚,以提升业绩。这种监管方式给了企业可乘之机,使不少企业往往带着侥幸的心理去触碰食品监管的底线,往往“撞得头破血流”才会幡然醒悟,严重扰乱了食品安全监管的秩序,挑战了安全监管的权威,危害了食品行业的健康发展。同时,也阻碍了其他正常经营以及遵守行业道德、原则的企业和个人食品生产经营者的进一步发展。

正确监管目标的被扭曲,使监管部门的监管行为与业绩也扭曲化。比如：工商部门往往称自己共出动执法人员若干人次,取缔无照经营食品的小商店、小食杂店多少户,捣毁售假窝点多少个;卫生部门则称全年共出动卫生监督执法人员若干人次,立案查处各类违法案件多少宗,取缔无证照餐饮店多少间,罚款多少;质监部门则称出动执法人员多少人次,查获假食品多少,没收假食品多少等。然而,以惩治违法行为为主要内容的监管往往忽略了食品安全和健康这一根本目标。从现行的食品安全法律法规来看,对日常食品安全监管的要求只是体现对各监管机构的权力,甚至是根据执法范围进行划分,对于怎么管、如何管、用什么样的频次管,却没有明确的要求,这使得日常监管处于一种随心所欲的状态。

(二)食品安全监管失控与无效的原因

1.食品生产环节方面的原因

食品加工具有两面性：一是可以改变食品的物质形态,增强食品的功能,增加食品的花色品种,提高食品的附加值,调节市场供需平衡等;二是可能增加食品不安全的机会。一般说来,食品加工过程中产生的污染以及营养素的损失和有害物质的产生,是食品加工过程中产生质量安全问题的重要因素。食品生产过程中产生监管失控的原因具体为以下两个方面：

(1)食品生产标准体系的“缺、重、交、滞”

食品安全问题首先就是标准问题,标准是评定与衡量食品安全性高低的一个重要标志。关于国家食品安全标准体系,笔者认为,就是指国家为保障全体人民的身体健康,防止食源性疾病的发生,对食品、食品添加剂等产品的卫生要求及生产、加工、储存、销售等方面所规定的技术要求总称,是食品安全管制的根本技术依据。国家《标准化法实施条例》主要规定了食品卫生标准由国务院标准化行政管理部门来制定。这个条例并不能作为食品安全的全部标准依据,《食品安全法》是规制食品安全的根本性大法,所以它规定的食品安全标准则是唯一的强制性食品标准,其他所有的食品标准都应整合、统一到食品安全法的标准上来。目前,食品安全标准体系存在的问题主要分为以下三种：(www.xing528.com)

第一,食品安全检测项目和标准缺失。三聚氰胺事件的发生暴露出中国乳制品检测标准存在漏洞,国际以此为推动,加快了各类食品安全标准的进一步完善。目前,中国在安全标准体系中检测项目和标准缺乏问题尤为突出。比如：中国在一些具有潜在中毒可能性的营养素最大值的界定方面还需要尽快确定;在某些发达国家,对农药残留的检测指标有4000多个,但中国还不足300个;“苏丹红”“一滴香”等事件的发生,也对食品添加剂标准的使用提出了更为科学和严格的要求,但是食品行业有成千上万种添加剂,很多无相对应的检测方法或检测标准,因此难免有不法分子违法添加非食用添加剂的情况发生。

第二,食品安全标准重复与交叉,衔接与协调不足。中国食品生产与经营领域的规范有多种层面和不同的标准,分别由不同的行政机构颁布与管理。在中国目前制度的构架下,标准与法规之间具有很大的区别,也频生矛盾。究其原因,《食品安全法》明确将食品安全标准的制定、公布权交给了国务院卫生和食品药品监管部门负责(第21条),食品安全标准化体系的出台机构(卫生部门和食品质检部门)权利位阶过低,缺乏足够的强制力,难以对法规与标准进行统一协调,导致食品安全标准一旦与先前的技术法规冲突就无法适用。具体表现为标准不一、逻辑上无法涵盖和可操作性不强。除了1070项食品工业国家标准、1164项食品工业行业标准、578项进出口检验方法行业标准以外,还有地方标准、企业标准等,各标准间重复交叉、层次不清,甚至同一产品有几个相互矛盾的标准。例如：现行的中国茶叶质量安全标准有国家标准、行业标准等共十几项,众多标准同时存在,标准混乱从而造成茶叶生产者、经营者和消费者在执行标准时无所适从,也给政府管制带来困难。

第三,食品安全标准严重滞后。随着科学技术的进步和经济社会的快速发展,现代意义上的新食品不断增多(如新快餐、各种方便食品),食品标准的更新与升级十分紧迫。2010年,国家已经完成了国家乳品质量安全标准修订。卫计委已将食品中农兽药残留限量、食品添加剂使用限量等标准的修订工作都已提到国家食品安全标准制定的议事日程。

但是,从总体上讲,中国的食品安全标准还是太少、太老,许多2000年左右制定的食品安全标准充分考虑到现实生产状况,不可避免地忽略了危险性评价,这些标准一直沿用至今,很多已经不适应快速的社会经济发展对食品安全的需求,对其进行修改与完善显得尤为迫切。

(2)风险评估与风险管理评估欠缺

时效性困扰着食品安全风险评估与风险管理作用的充分发挥。首先,中国农产品、食品生产经营企业数量大、规模小、分散,且法治和自律意识很弱,极易造成食品安全事件的发生。大量小手工食品作坊的存在与兴起,给食品安全的评估与检测造成了极大的困难。食品链上大部分企业缺乏检验能力,食品链上各环节即已形成污染,政府很难强迫企业实施HACCP体系,对食品生产与加工过程进行检测。食品源头是农民分散地生产与经营,受到知识、能力、逐利性等方面的约束,食品源头的污染很难避免。

其次,食品属于快速消费品,流通速度快、流量大,需要对其进行快速检测。但是目前,食品安全监测普遍存在检验程序复杂、检测周期漫长、检测成本昂贵等特点,大大限制了现场监督和通关检验的效率。所以,快速筛查检测技术有着特殊的意义。尽管快速筛查检测技术一直得到国内外的高度重视,针对不同目的有一系列方法与仪器,但目前非常成熟和突出的不多,中国产业化、成熟的仪器更少。很多基层检测单位快速检测技术的应用还只处于定性或半定量水平。

检验是风险评估与风险管理的基础,检验机构的职能定位缺乏规划与合理的布局,机构数量虽多但能力不高,低水平重复严重,高技术检验投入不足,缺乏前瞻性评价和风险评估能力。加之检验技术机构的部门属性,使有限的检验资源难以被有效利用。地区间、部门间可利用的检验资源差别大,难以发挥对食品安全监督与管理工作的整体支持,从而造成了不同地区和部门监管水平的差异。基层监管机构反映,虽然省市级各部门均建立或委托了检验检测机构,但基层监管部门在日常工作中难以有效利用,县级监管部门建立监测机构受到经费、技术等制约,难以发挥有效的作用,既造成重复建设,又难以提高检验水平。

最后,食品安全检测技术水平有限,新的快速、灵敏的检测手段,

如基因探针、多聚合酶链反应等分子生物学技术在我国仍主要用于研究单位,未能广泛地应用于监管监测实际工作。更为重要的是,我国当

前形成了少数大企业对40余万中小企业,甚至小作坊的恶性竞争、艰难并存的“二元化”格局,不同层次与类型的企业的问题存在差异,相同、单一的监管模式难以有效、有力地发挥作用,这进一步增加了监管难度。

2.食品消费环节的原因

随着收入水平的提高,人们的消费观念已经发生了很大的变化,出于对自身健康的关爱,追求安全食品的消费成为当今人们消费的主流。食品安全信息披露制度是食品安全监管体制中的一个重要环节,有利于食品安全管理透明化、公开化以及提高消费者的信任。消费环节的诸多原因会造成食品监管的失控与不利,但笔者认为,食品安全信息不对称已成为影响食品安全监管最主要的原因。因此,本书将基于食品安全信息披露体系所包括的信息发布、传递、获取、认知四个阶段,进一步分析各阶段导致食品安全监管失位、失控及失效的具体原因。

食品安全信息发布体系是实现食品安全有效监管的重要前提与基础。根据经济理论分析,食品安全信息本质上是一种公共物品,因此政府应该成为食品安全信息供给的主体,以摆脱食品安全信息供给不足的“困境”。实质上,食品安全信息发布就是政府收集和发布有关食品安全保护的信息,用以提供各种刺激与激励机制。

食品安全信息的有效传递是确保食品安全市场健康运行的关键环节。在食品安全市场中所固有的各种信息不对称使得市场机制难以发挥应有的作用。而就中国食品安全市场而言,食品安全信息的传递效率很低。这主要有以下两方面原因：

第一,缺乏稳定、长效的机制。消费者虽然对食品安全问题越来越关注,有关机构、部分企业也针对食品安全问题建立了相关的食品安全可追溯系统,提供了食品安全追溯网站、免费查询电话、多媒体查询机、查询短信等多种查询与溯源方式,但由于缺乏稳定、长效的机制,往往在初期不能及时动态地根据食品加工或包装批次更新食品安全相关信息,后期由于经费、人员等原因,食品安全信息无法做到实时更新与快捷传递,从而使得追溯系统成为摆设。

第二,食品安全标识体系的不足。当前,食品安全信息标识体系机制尚未完善,导致食品安全信息无法依附;冷链物流体系尚未完善,造成生鲜及冷冻食品在生产、加工、仓储流通等环节信息无法采集与传递;食品安全公示机制未明确,导致企业在提供及传递食品安全信息方面的主动性不强,食品安全信息传递效率低下。这使得很多时候消费者在购买产品时根本没有相关信息,一些大型超市也只有很少的信息(如产地、产期),往往是在中毒事件发生后,受害者对危害程度以及可能造成的进一步风险等信息依旧知之甚少。因此,确实保障食品安全信息快捷有效传递,就成为食品安全预警与风险防范的关键环节。

食品安全信息获取是消费者最终实现食品安全消费的根本保证。随着食品产业链的不断延伸,越往下游,信息不对称的程度越高,导致在食品供应链末端的消费环节信息不对称程度最为严重。食品从原材料生产到最终消费经历了众多环节,随着食品业各环节分工越来越细,食品供应的整个链条日趋复杂化,这导致食品安全问题发生的因素和条件也日渐增多。

在食品原材料种植及养殖环节的土壤重金属、农药、兽药、渔药、饲料添加剂、动植物中存在天然有毒物质等,加工环节的细菌及病毒、食品添加剂、包装材料等,仓储流通及消费环节的细菌污染等,均可能引发食品安全事故。上述要素分布于食品供应链的各个环节,涉及的机构也较多,沟通起来较困难,且采集具体的指标需要专业的检测技术,需要花费相应的设备、人力成本,再加上一些生产经营者故意隐匿食品生产中的添加行为,以及仓储、运输中的不当行为,这都使消费者收集与获取准确的食品安全信息就更为困难。

食品信息认知的影响因素很多,主观因素包括消费者的受教育程度、年龄、风险认知等,客观因素主要包括信息的提供程度等。对于厂商、政府以及相关中介机构而言,研究消费者对信息的认知行为十分重要。因为只有把握消费者的倾向与使用何种信息作为决策的依据,才能有效生产和传递信息,减少市场的信息不对称性,帮助消费者做出科学的决策,从而提高政府食品安全公共信息的使用效率。

但笔者认为,以上主客观因素的差异均不是阻碍认知食品安全信息的主要原因,主要原因在于我国尚未全面推行和实现食品安全“社会化”教育的制度化。目前,面向消费者的中国食品安全教育形式呈多元化趋势,其教育形式有开办课堂、社会开办讲座、街头宣传、向消费者发放资料、知识竞赛、电话咨询、大众媒体的宣传等,但问题是缺乏制度化的规定,尤其是食品安全教育持续性开展的制度性保障机制严重缺乏。美国为了促进公众参与食品安全治理,建立了完善的食品安全教育体系,并配以完备的法律体系作为支撑,如《营养标签与教育法》《膳食补充与健康教育法》等,致力于通过食品安全科学知识的普及来提高社会公众的食品安全意识以及参与食品安全治理的能力,值得我国借鉴。