我国食品添加剂安全问题的管制困境

(一)法律法规不完备

食品添加剂安全问题的政府管制属于社会性管制,与经济性管制重构独立、公正的管制机构思路不同,而应从加强立法与执法方面入手。我国食品添加剂安全管制法律法规和标准经过多年的不断完善,基本覆盖了从生产、使用到监督的全过程,但总体来说,我国食品添加剂相关法律法规还有进一步完善的空间,不足之处主要表现在以下两个方面：

1.现行食品添加剂法律法规和标准之间关联性不够,缺乏协调性

总体来看,我国目前食品添加剂的安全管制法律较少,但行政法规和标准较多,虽然法律规范的范围广、数量多,但各条款之间缺乏联系性,甚至存在交叉。

(1)存在指代不明和重复交叉的问题

《食品安全法》规定食品添加剂的生产、流通和使用应遵循《食品添加剂卫生管理办法》,事实上,该办法更侧重于申请审批程序,生产、流通和使用细则在《食品添加剂生产企业卫生规范》中更为明晰。因此,这三者之间存在指代不明和交叉重复的问题。

(2)复合食品添加剂的相关法律法规相对滞后

2009年,九部委联合发布通知,要求各级政府严格按照《关于加强食品添加剂监督管理工作的通知》要求,加强对复合食品添加剂的生产与使用管制。我国卫计委于2010年6月,针对复合食品添加剂的通用标准,通过畅通公众参与渠道来广泛征集意见。虽然复合添加剂的生产与使用受到政府的高度重视,但目前,我国复合食品添加剂的生产与使用标准依然存在空白地带,难以满足市场发展需求。一方面,使部分不法食品添加剂生产与使用商有机可乘,加大复合食品添加剂的监管难度;另一方面,阻碍了复合食品添加剂行业的正常运作。另外,食品添加剂“带入原则”的管制标准模糊,如食用油为了便于保存,需要加入一定量的防腐剂,但食用油如果又被应用到其他食品中,食品生产企业可能会再次添加防腐剂,从而造成防腐剂超标。因此,法律法规和标准之间的交叉、重叠和含糊不清,给政府职能部门带来了管制空白,甚至造成执行失效。

2.违法添加行为的惩罚力度不够

目前,我国非法添加和滥用食品添加剂的现象较为普遍,但从管制法律法规的角度来看,一方面是法律法规不完备,导致不法生产与使用商乘虚而入;另一方面,违法成本低,惩罚力度不够。对于政府部门来说,不同地区间的经济水平存在差异,为了使惩罚标准具有普遍性,可能会出现罚金过低或惩罚力度不够的现象。而对于食品添加剂生产与使用商来说,如果违法的成本小于交易成本,并可以带来更大的收益,那么他们宁愿支付违法罚金,从而滋长了投机者的侥幸心理。对于广大消费者来说,过轻的处罚在一定程度上会加大食品添加剂安全的风险,进而加深公众对政府食品添加剂安全管制能力的怀疑。新食品安全法中主要对违法生产经营处罚规定较为细化,但对循环使用过期食品、未做标签标注、故意隐瞒信息等问题,是否应该处罚以及处罚的标准未做具体规范。

(二)管制体制不健全

我国食品添加剂安全问题的管制涉及农业、卫生、质检、工商等7个部门,相关职能部门各负其责,积极完善食品添加剂的监管制度,但是多部门联合监管若处理不当,容易职能交叉、重复或分散权利和资源,形成多头有责、无从负责的局面,造成食品添加剂管制不力和过度管制并存的现象。

1.食品添加剂安全的管制不力,多部门管制缺乏权威性和统一性

由于各部门都有权依据法律规定实施食品添加剂安全管制的职能,所以缺乏明确的责任定位,直接导致“有事无人管,有人无事做”的局面,从而加大了管制成本,降低了管制效率。

2.食品添加剂安全的过度管制

衣食住行与人们的幸福生活息息相关,食品添加剂的安全管制因此尤为重要。所以,在对食品添加剂的使用及安全管制上就难免会有所侧重,一些地方政府因为频发的食品安全问题,为了保证食品安全,维护人们的正常生活,不断加重对食品添加剂的管制力度,从而在某种程度上造成了对食品添加剂的过度管制。

实际上,政府部门只有将权利置于法律规范中,才能保证执行过程公正有效。但总体来说,我国食品添加剂安全管制机构缺乏常态化的行政执法程序,往往疏于日常的排查与监督。因此,我国难免在应对食品添加剂安全突发事件中过度依赖事后管制,并形成产生—稳定—突击—缓解—再度发生—再打击的恶性循环。

(三)管制制度的缺失

1.市场准入制度存在道德问题(www.xing528.com)

虽然食品添加剂生产许可制的不断完善有效地控制了企业的市场准入,但我国食品添加剂市场准入制度实施的时间较短,所以存在一些不足。

(1)新旧生产许可制衔接性不强

《食品安全法》规定企业严格实行生产许可制度,并要求做好新旧衔接工作,以确保企业的正常运转。但目前,我国依然存在部分食品添加剂生产企业因为旧证到期而又无法领取新证的空档,处于企业停产状态;还有部分食品添加剂生产商完全处于无法按照法律规定标准经营的状态。

(2)复合食品添加剂企业的生产许可困境重重

随着食品添加剂新品种的多样化,复合食品添加剂企业也呈递增趋势。据调查显示,江西省近75家食品添加剂企业中,复合食品添加剂企业占行业总数的三分之二;浙江省近200家食品添加剂企业中,复合食品添加剂企业占行业总数的二分之一;上海市近150家食品添加剂企业中,复合食品添加剂企业占行业总数的五分之一;福建省有30多家,复配企业占总数的三分之一。由此可见,复合食品添加剂在行业中所占比例较大,但正是由于数量繁杂,在短时间内无法实现所有复配企业都能按标准顺利通过申请,所以少量无证经营的复配企业还会继续存在于食品添加剂市场。

2.召回制度

《食品添加剂生产监督管理规定》中提到的食品添加剂召回问题,即对存在安全隐患的食品添加剂,生产者应依法立即实施召回,并如实向质量技术监督部门报告召回时间、过程及处理情况。此外,在食品售出后,如果消费者发现食品添加剂超量、非法使用或标识不明等现象,应主动向相关管制部门报告,经调查确有问题的,应及时依法召回。实施食品添加剂召回制度的优点在于：能快速收回问题产品,避免扩大消极影响,维护企业和政府形象,规范食品添加剂市场秩序。

但目前,我国食品添加剂召回主要存在召回主体少,以及后续处理规范不合理的问题。虽然《食品添加剂生产监督管理规定》对存在安全隐患的产品要求实施召回,但由谁实施召回?召回的方式是什么?如何界定级别?如何出来后续问题?都缺乏系统详细的规定。按照规定,食品添加剂使用商或消费者一旦发现不合标准等问题,生产商应立即对问题产品实施召回,但部分召回主体因不愿承担召回过程中的交易费用,很难自觉执行召回制度,进而拖延缺陷产品在市场中的流通时间。况且,即使召回主体履行其义务,同样会存在部分食品添加剂生产者通过更换、涂改标签等手段,将缺陷产品重新上架销售的现象。

3.安全性检测技术滞后

食品添加剂的质量优劣以及剂量多少所带来的危害程度难以辨别,其安全检测具有较强的专业性,检测技术水平的高低直接影响食品添加剂市场的安全性。因此,先进和成本合理的检测技术能预测食品添加剂的安全隐患,为政府提供快速、准确和有效的管制支撑,从而保障食品添加剂市场的良性运行。

虽然我国现有的食品添加剂检测体系是食品质量安全的重要保障,但近年来食品添加剂安全事件的频发,也突显出检测体系、方法、技术等方面需要不断完善。存在的主要问题主要可以分为以下三个方面：

(1)检测体系不够完善,检测重复与检测空白共存

现有的食品添加剂检测体系主要分属于食品安全检测范围,多部门共同操作,各级政府都设有质量技术监督、检验检疫等检测机构,而且出现问题往往是“头痛医头,脚痛医脚”,缺乏规划与统一的顶层设计,低水平重复建设情况比较普遍。不同检测机构之间技术与资源不能共享,缺乏联动效果,从而造成资源浪费。此外,我国食品添加剂种类数与发达国家相近,但检测技术、设备、方法和程序却存在较大差距。

(2)检测内容不全面,方式不合理

目前,我国食品添加剂行业发展迅速,特别是复合添加剂和绿色添加剂越来越受到市场青睐,但这两大种类的检测标准、机构、技术和人员都处于空白地带。虽然我国部分城市已带头设置专门的复合添加剂检测机构,但大多数地方政府,特别是基层还未从根本上重视,这样一方面影响了复合食品添加剂的合理生产经营,另一方面也给不法商贩提供了违法空间。此外,我国对食品添加剂的检测方式主要是突击式抽查,重视成品检测,忽略了对生产源头和添加物的控制,甚至还存在靠感官、常规检测等手段,缺乏长效检测机制;而大多数发达国家都是在完善的食品添加剂检验检测制度及规范下实施全过程的常态化检测,重视生产源头、中间流通及最终上市,并形成了企业自觉与政府辅助检测相结合的模式。

(3)检测技术和专业人力资源相对匮乏

食品添加剂的种类纷繁复杂,不同食品添加剂物质成分的检测方法也有所不同。目前,主要以食品添加剂使用标准为依据,通过毒理性试验,以及精密与快速检验相结合的方式为主。但由于食品添加剂的数量多且使用范围广,许多地方(特别是基层)没有检测机构,或者存在必备检测设施简陋、精密度不够或未及时更新设备的情况。城市和基层资源分配不均,尤其是缺乏毒理性试验、复合添加剂及高灵敏度污染物的专业技术人才和设备,检测技术人员素质参差不齐,甚至部分人员缺乏职业道德,这样既影响了食品添加剂的检测效率和质量,又影响了整个检测体系的发展与完善。