我国食品添加剂安全规制现状及问题分析

一直以来,我国对食品安全问题十分重视,尤其是2015年10月1日颁布的新《食品安全法》,大大增强了我国食品安全规制力度。其中,对食品添加剂的安全规制更是制定了一系列的法律条文。总体而言,经过60多年的不断完善,我国食品添加剂的安全规制也越来越科学、合理。笔者将从以下五个方面展开分析：

(一)食品添加剂安全规制立法

食品添加剂的规制立法可以从其立法历史沿革和现行法律规章两方面展开具体分析。

1.食品添加剂安全规制立法的历史沿革

(1)第一阶段是1965年8月颁布的《食品卫生管理试行条例》,其中还未出现食品添加剂的说法,只是有两处简单提到了食品附加剂的规制情况。

(2)第二阶段是1978年8月颁布的《中华人民共和国食品卫生管理条例》,其中首次提出了食品添加剂安全规制问题。

(3)第三阶段是1983年7月颁布的《中华人民共和国食品卫生法(试行)》,其中的一章专门有两条介绍食品添加剂安全规制的内容。该法律规定：食品添加剂的产品质量必须符合相关标准,由规制部门指定工厂生产;同时,食品添加剂的生产、销售和使用环节必须遵守《食品添加剂使用卫生标准》和《食品卫生法》的相关规定。

(4)第四阶段是1995年10月颁布的《食品卫生法》,其中对食品添加剂的规制法律章节增加较多,涉及食品添加剂的法律条文达十余条。其中,规定食品添加剂国家标准由国务院制定并颁布实施,食品添加剂相关的具有卫生学意义的指标必须经国务院卫生行政部门审查同意。

(5)第五阶段是2008年十届全国人大五次会议第三次审议颁布的《食品安全法(草案)》,其中有委员提出要加强食品添加剂安全规制的修改意见。

(6)第六阶段是2009年6月颁布的《食品安全法》,有关食品添加剂的法律条文更是增多到20余条。

(7)第七阶段是2015年10月颁布的《食品安全法》,食品添加剂安全规制相关的法律条文增加到30余条,体现了国家对食品添加剂安全规制重视程度的进一步提升。

2.现阶段食品添加剂安全规制的相关政策法规

目前,我国食品添加剂安全规制相关的法律法规比以往增加了许多,总体立法原则来源于2015年颁布的《食品安全法》。其对食品添加剂的生产、销售、使用、安全评估等方面均有对应的法律条文,为食品添加剂安全规制提供了必要的法律法规依据。各级政府规制部门均按照法律及国务院法规精神制定食品添加剂安全规制政策法规,主要的政策法规有《食品添加剂新品种申报与受理规定》《食品卫生许可证管理办法》《餐饮服务食品安全监督抽检规范》等。

3.食品添加剂安全规制方法

食品添加剂相关的产业链比较复杂,由此决定了其规制方法必须多管齐下。下面,笔者对具体的规制方法进行分析：

首先,行业准入制度。由于食品添加剂行业是关乎全民健康的领域,且对生产、销售及使用企业的专业能力与自我规制意识要求较高。因此,政府规制部门有必要设立较高的行业准入门槛,以确保行业竞争的合理性与行业发展的稳定性。食品添加剂的生产、销售及使用均需严格的资质审核,对不符合相关资质的食品企业限期整改或吊销营业执照。

其次,强制信息披露。食品添加剂的生产原料信息要真实标识在食品添加剂外包装标签上,同时,食品企业也要将其使用食品添加剂的含量、种类等信息严格按照国家标准进行标签标识。对于虚标、漏标等违法违规情形,规制部门应按律严惩,并将处罚结果向社会公布。

最后,安全标准建设。食品添加剂的安全规制标准包括产品质量标准、使用卫生标准及检测技术标准三方面。食品添加剂的生产必须保证主成分含量达标、杂质含量不超标以及产品生产过程中未被污染。同时,食品添加剂成品的外包装标签标识务必科学真实,严格按照国家标准《预包装食品标签通则》进行包装工序。食品添加剂的使用必须符合国家标准GB2760及GB14880,严禁超范围、超限量使用或违法添加非食用物质。

4.食品添加剂安全规制的对象

食品添加剂产业链包含食品添加剂的生产、销售、使用等环节,其中使用环节的安全规制是重中之重。食品添加剂生产企业的原料采购、生产车间环境、职工社会责任感等都应进行相应规制。食品添加剂的销售企业主要是各大商超、农贸市场等,经营资质和产品质量都是规制部门的检查内容。由于违法使用食品添加剂引发的食品安全事件较多,滥用食品添加剂以及违法添加非食用物质的事件层出不穷。因此,对企业食品添加剂的使用范围和剂量必须进行定期或不定期的全面检查,做到违法必罚,处罚从重。食品添加剂的安全规制还需要社会第三方的参与,即新闻媒体对食品安全事件的舆论导向、食品添加剂行业协会的职能发挥等都需要进行规范。

5.食品添加剂安全规制的标准

食品添加剂的安全生产及使用必须建立在统一的国家或行业标准上。在我国食品安全标准体系中,一般分为国家标准、行业标准、地方标准及企业标准。食品添加剂行业是一个特殊的领域,行业标准难以统一,且规制效果不佳。因此,我国食品添加剂安全标准主要是分为国家、地方和企业三个层面,但目前还是以国家标准为准,具有法律强制力。具体的食品添加剂安全标准主要有生产、使用及检测三方面。

首先,食品添加剂安全规制的关键还是对其使用环节的严格规制,即对食品添加剂的使用范围和限量规制,尤其是打击违法添加非食用物质,国家标准GB2760和GB14880是规范食品添加剂和食品营养强化剂使用的卫生标准。其次,食品添加剂的产品规制标准主要是对食品添加剂的主成分含量、杂质、污染物及包装是否合格进行检测。最后,由于影响食品安全的首要因素是食品添加剂,对食品中的食品添加剂成分及含量的检测成为规制部门的重要任务,相关标准为《食品卫生检验方法理化标准》(GB-5009)。

(1)食品添加剂的产品标准

食品添加剂的安全规制关键还是要把好食品添加剂产品出厂质量安全关。我国一直在加强食品添加剂的产品标准化建设,截止到2017年3月23日,原卫生部(现已并入卫生和计划生育委员会)共发布了323项食品添加剂的产品质量规格标准,其中包括国家标准、行业标准、指定标准等,对食品添加剂的出厂产品质量进行严格规制。此外,《复配食品添加剂通则》(GB26687-2011)对复配食品添加剂的质量安全进行了标准化规制。

(2)食品添加剂的使用标准

食品添加剂的使用标准经过几十年的不断完善,发展到今天的GB2760-2014国家标准,在总体上能够很好地规制食品添加剂的使用。食品添加剂使用的国家标准主要经历了如下七个阶段,从1977年开始,然后是1981年、1986年、1996年、2007年、2011年到2014年,逐步与国际标准接轨,综合考虑我国国情而修订。食品添加剂使用卫生标准GB2760的历史沿革也见证了我国食品安全规制的不断完善。

(3)食品添加剂的检测方法标准

目前,我国食品添加剂的检测方法日益增多,主要有气相色谱法、离子色谱法、高效液相色谱法、紫光分光光度计法、检测非法添加物的色谱与质谱联用的方法等。随着食品添加剂检测技术越来越先进,种类越来越多,由此也产生了一个检测技术标准的问题。我国食品添加剂检测方法标准可以分为四大类,分别是国家检验标准(GB/T)、行业检验检疫标准(SN/T)、农业部推荐标准(NY/T)和商业推荐标准(SB/T)。现阶段,由于我国食品添加剂新品种的快速上市,对我国食品添加剂的检测方法标准提出了更高的要求。但是,目前主流应用的检测方法标准并不多,且只能检测几十种食品添加剂,如着色剂、甜味剂、防腐剂等常用的食品添加剂。另外,《食品安全性毒理学评价程序和方法》(GB15193.1-2014)为我国检测食品添加剂的副作用提供了科学可行的操作方法。

(二)我国食品添加剂安全规制的问题分析

当前,我国食品添加剂的安全规制正在不断完善,各项立法、标准、规制机构设置等逐渐与国际接轨,但依然存在诸多弊端与不足。笔者将分别从规制立法、规制标准、规制机构、执法监督及企业自我规制五个方面展开具体分析。

1.食品添加剂安全规制相关立法不够健全

(1)食品添加剂相关法律法规过于分散,不能形成完整体系

随着新《食品安全法》的颁布,我国食品安全法律规制又进入到一个新的阶段。尽管食品安全的法律比较多,但有关食品添加剂的专项立法却没有,所有的食品添加剂相关法律都是在《食品安全法》里以关键词形式一带而过,并未对食品添加剂滥用的规制责任追究进行系统规范。由于食品添加剂关系到所有食品的安全生产,其重要性也是显而易见的。没有立法的重视,企业就没有严格守法的概念。食品添加剂的相关法律条文虽说不少,但比较分散,没有系统完整的法律,让食品企业及消费者不便于查阅,相关法律威慑力效果也不佳。我国可以在立法方面考虑食品添加剂安全规制的专项立法,如美国的《食品添加剂法》对食品添加剂安全规制起到了非常重要的作用,其经验值得借鉴。

(2)违法滥用食品添加剂惩罚标准过低,法律威慑力不足(www.xing528.com)

我国法律对滥用食品添加剂及违法添加非食用物质的违法事件惩罚标准依然过低,不足以形成法律威慑力。在发达国家,食品企业一旦被发现违法使用食品添加剂,将会面临巨额罚款和刑事责任的风险。美国《联邦食品、药品和化妆品法》规定：对违法生产、销售及使用食品添加剂的企业,且不论其涉案金额为多少,一律视为犯罪行为,将面临最高500万美元的罚款及5年以上监禁。英国《食品安全法》则规定：对制假行为处5000英镑罚款且监禁三个月,售假行为则处20000英镑罚款及监禁六个月,而情节严重时可无上限罚款和两年监禁。因此,高额罚款及严苛刑罚大大提高了违法生产及使用食品添加剂的成本。

我国《食品安全法》虽说有“最高十倍的惩罚性赔偿”制度,但是在现实中,由于不法企业的生产规模较大,且周期较长,违法获利远远大于其对受害者的惩罚性赔偿,起不到实际作用。2011年,上海盛禄食品公司的“染色馒头”事件,最终对消费者进行十倍的惩罚性赔偿,但对其自身影响不大。因此,我国在立法时可以考虑提高违法使用食品添加剂的罚金上限和刑罚量刑。另外,我国相关法律赋予执法部门的自由裁量权太大,导致规制部门权力寻租经常出现,对此可以提高处罚最低限度。

2.食品添加剂的安全性检测技术与规制标准滞后

近年来,我国食品安全事件急剧增多。在具有全国性恶劣影响的食品安全事件中,大部分是由非法添加物引起的,由此可见,问题还是出在食品安全检测环节,笔者具体从以下三方面展开分析：

(1)检测体系不够完善

目前,我国食品添加剂安全检测机构较多,相关部门都有职责进行食品添加剂安全技术检测,如质检总局、食药监总局、卫生部门等,容易导致对某些食品的重复检测,规制部门间的技术资源与信息资源共享与交流不畅,因此会造成人力、物力及财力的浪费。我国食品添加剂安全检测还未形成一个完整体系,多是分割管理,低水平重复建设,当出现问题时往往治标不治本。

(2)检测覆盖面不全,检测方式不科学

我国食品添加剂的检测技术相对比较滞后,如复配食品添加剂及绿色添加剂,其通常不在食品添加剂检测覆盖范围内,这样极易导致食品安全事件的发生。同时,我国对食品添加剂的抽检往往是在某些重要时间点进行突击式检查,而且一般就是对出厂的产成品进行检测,而忽视了生产过程中食品添加剂的安全检测,毕竟很多食品添加剂属于加工助剂,其使用安全控制比成品质量检测更加可靠。此外,很多检测人员因职业习惯或检测设备不足,在检测时采取依靠感官及常规检测的方式,具有很大的随机性,因此检测方式不科学。

(3)检测技术滞后,专业人员不足

发展至今,我国食品添加剂可谓种类繁多,对其相应的安全性检测技术也提出了更高的要求。目前,我国食品添加剂的检测主要还是对比《食品添加剂使用卫生标准》(GB2760-2014),以精密与快速检测相结合的方法进行毒理学试验。我国大城市的食品添加剂检测技术更新较快,经济欠发达城市的技术资源与专业人力资源通常不足以进行各类食品添加剂的安全检测。当需要进行毒理学试验及复配食品添加剂这类对检测设备性能要求较高的检测时,检测机构往往力不从心。

为了更好地说明问题,笔者以“牛肉膏”事件为例展开分析。2011年4月,合肥工商部门在市场检查时发现了一种叫“牛肉膏”的特殊添加剂,即可以将其他肉类“变成”牛肉。然而,在其他肉类中加入牛肉膏属于超范围使用食品添加剂的行为,且牛肉膏具有致癌性,损害消费者的健康权益。“牛肉膏”其实是一种复配食品添加剂,因为多种食品添加剂的物理配比不一样,复配食品添加剂的规制标准也会不同。现阶段,我国复配食品添加剂的规制法律法规及标准不完善。《复配食品添加剂通则》(GB26687-2011)存在规制标准滞后的问题,对于如何鉴定复配食品添加剂、如何界定其限制用量标准等,其相关的法律法规及标准存在空白。

3.规制部门缺位与职能不清,规制人员的综合素质有待提高

规制部门缺位现象的原因有很多,笔者主要从规制部门职能定位不清、执法行为不规范以及执法人员综合素质有待提高三个方面展开分析。

(1)规制部门过于分散,职能定位不清

我国食品添加剂安全规制机构涉及众多部门,该分段规制体制导致在某些边缘领域滥用食品添加剂时出现规制缺位现象。沈阳的“毒豆芽”事件就是很好的例子。2011年4月,沈阳警方在皇姑、于洪、东陵等区查获了40吨“毒豆芽”,抓获非法加工人员12名,并且在犯罪窝点查获大量的非法食品添加物,一时轰动全国。“毒豆芽”的安全规制涉及质检、工商、农委、卫生等部门。工商部门认为豆芽的加工属于生产领域,当由质检部门负责;而质检部门则认为豆芽属于初级农产品的加工品,而非初级农产品,应由农委部门负责;而农委部门也认为豆芽虽是农产品的加工品,但不属于其负责范围。究其原因,是因为部门规制太过粗糙,很多职责没有划分清楚,所以才导致了这类问题的出现。这就需要随着国家经济和政治的发展,将各个部门的职权与责任尽量划分得更加细致和清楚,从较高程度上杜绝这类问题的出现。

(2)规制行为不够规范且无持续性

我国对食品企业的检查往往是突击式的,不能对违法食品企业形成持续性高压打击态势。很多时候是违法滥用食品添加剂的企业被媒体曝光后,形成了舆论压力才进行查处,但此时一般都是事态已然恶化,对社会造成了不良影响。而由于不能形成常态化的打压态势,导致违法责任人在食品安全事件风头过后敢于重操旧业,死灰复燃。同时,也是因为各个部门在检查时没有做好及时的沟通与交流,所以难以做到信息共享,这就需要加强各部门之间的横向联系,分享各自的相关信息,尽量避免这类问题的出现。

4.社会监督机制不够完善

食品添加剂的安全规制仅仅依靠政府力量是远远不够的,只有建立良好的社会第三方监督机制,才能更高效地对食品添加剂进行安全规制。

(1)消费者对食品添加剂的认知程度不够

目前,我国大多数消费者对很多食品安全事件的了解只是通过媒体报道,对食品添加剂的违法使用认知不足。很多重大食品安全事件都是食品厂商添加非食用物质造成的,因而人们在潜意识就认为食品添加剂是有害身体健康的物质,其实这就是先入为主的意识致使人们的思维认知有偏差。超限量使用食品添加剂在法律上是不允许的,但不表示超限量使用就一定有毒,如湖南“毒大米”所使用的过量香精并非有毒,只是不合规而已。由于部分地区人们受教育程度不高,对食品添加剂的安全意识较差,因此需要提升落后地区对食品添加剂的安全认知度。

(2)新闻媒体社会责任感不强

新闻媒体承担着社会公平正义的传播职责,在企业违法滥用食品添加剂时,一般都是由媒体首先进行暗访报道,然后行政执法部门介入。但如今,一方面,部分地方政府官员为了仕途升迁而运用权力约束媒体;另一方面,不少新闻媒体缺乏自律意识,为了个人利益而发布“有偿新闻”。另外,违法企业为了逃避法律惩罚,有时甚至对违法事件曝光记者进行人身威胁,对社会正义产生不良影响。

(3)食品添加剂行业协会相关制度建设不完善

食品添加剂行业协会在社会性规制中起着不可或缺的作用,在规制部门、食品企业与消费者三者之间扮演着沟通协调的角色。然而,现阶段不少地方食品添加剂行业协会属于官方指导发起,在运营中难以实现其自身独立性。同时,食品添加剂行业协会自身的制度建设也有待完善,尤其是财务信息的公开制度。另外,国家对食品添加剂行业协会的规制立法也有所欠缺,仅仅依靠食品添加剂行业协会的自律难以实现其长久的健康发展。

5.食品添加剂使用企业自我规制不足

现阶段,我国很多食品企业受利益的驱使,漠视国家律法,以牺牲消费者健康权益来实现自己的利益最大化,表现出明显的自我规制缺陷,这种不足主要体现在以下几个方面：

(1)企业的管理不够规范,自我规制只是走过场

企业因追逐利益而存在,自我规制的加强必然导致企业的生产成本加大。因此,很多食品企业对食品添加剂的采购及使用疏于管理,出现滥用食品添加剂及使用非法添加物的违法情形。

(2)惩罚性赔偿标准过低,企业自我规制动力不足

没有外在强有力的惩罚威胁,企业很难有动力去加强自我规制。目前我国法律规定的违法企业向消费者支付十倍的惩罚性赔偿还是太低,相对企业非法获利而言该处罚可谓极低,且企业被查处时一般也就是行政处罚,刑事处罚往往视该食品安全事件的社会影响度而定,更有甚者允许以罚代刑,进一步助长企业违法经营之风.

(3)部分企业社会责任感缺失,诚信意识不足

部分食品企业对其产品标签标识的真实性不负责,虚标、漏标等现象时常发生,对食品添加剂滥用更是肆无忌惮。不论是企业管理者还是普通职工,该状况都与其社会责任感缺失有关。没有职业道德的约束,不诚信经营现象频频出现,有必要培养企业的社会责任感及诚信经营的意识。