优化水资源配置与流域管理：体会与建议

通过考察与交流，结合我国的具体情况，对我国的水资源优化配置及流域管理工作方面提出如下建议。

（1）加强水资源综合利用的规划及论证工作，认真吸取国外水资源开发，特别是跨流域调水的成功经验，积极推动我国大型跨流域调水工程尽快实施。

我国是人均水资源短缺的国家，同时，水资源在时间和地区分布上很不均衡。北方水少，南方水多。汛期降雨集中，非汛期干旱少雨。长江是我国最大的河流，水资源丰富，多年平均径流量约为9600亿m3，其中入海水量约占94%以上，而长江以北水系流域面积占全国国土面积的63.4%，水资源量仅占全国的19%，广大北方地区长期干旱缺水，尤其黄淮海地区人均水资源量仅为全国平均水平的22%，是我国水资源供求矛盾最为突出的地区。近20年来，随着经济社会和城市化的发展，北方地区水资源供需矛盾日益尖锐，许多河流断流，湖泊干涸，地下水过量开采，水体污染严重。近年来由于干旱缺水，我国北方广大地区粮食减产，环境恶化，城市被迫限时限量供水，已造成了严重的经济损失和社会影响。现实表明，仅靠节水和进一步挖掘当地的水资源潜力已无法解决北方的水资源短缺问题，在我国实施跨流域调水工程可以说是势在必行，而且应当尽快实施。国外许多跨流域调水工程，对推动相关区域的社会和经济进步发展起到了巨大的作用，这是值得我们借鉴的。然而，跨流域调水工程是一项十分复杂的水资源综合利用工程，必须要以科学的论证规划，周密的设计，合理的建设体制，先进的运行管理方式为前提，只有这样才能确保工程能达到预期的目标。美国加州的北水南调工程是一项成功的调水工程，它的主要经验可归纳如下。

1）基于跨流域调水工程技术及管理的复杂性和水资源工程所涵有的公益性特征，加州州议会在批准兴建该项工程时，以法律的形式规定了调水工程的建设管理的总体框架，其要点为：

——规定加州水资源局为调水工程的建设和管理单位；

——明确工程的全部建设费用来自于债券和贷款，由工程的运营收入偿还全部债务与利息，政府为发行的债券提供担保；

——总干渠以下的配套工程由用水户筹建；

——工程为非营利性质。

该管理总体框架被实际证明是有效的，由于跨流域调水工程是一个极为复杂的系统工程，建设周期长，投入资金大，又是一项社会公益性较强的工程，牵涉到社会面广，建设和管理这样的工程既要有政府的指导，又要有社会公众的支持，因而必须建立一个特殊管理体制。以加州水资源局作为调水工程的项目业主，有效地起到了统一管理、综合协调的作用，为该工程发挥较好的效益起到了关键的作用，而政府的立法保护也是成功的关键。

2）合理的规划设计方案是工程成功的基础。加州调水工程的规划设计方案可以说是合理的，先进的。这主要体现在：

——根据调水目标，水资源分布特征和地形地质条件等，选定了较优的工程规划方案；

——确定的干渠及其他水工建筑物的设计标准是合理的；

——工程规划设计中较好地体现了以综合利用为目标，如综合考虑了防洪、发电、旅游、环境保护、交通、通信等方面的综合利用效益；

——经过逐步的技术改造，运用设备的自动化监控技术较为先进，为先进的调度管理奠定了基础；

——在具体的工程设计中，强调可靠性和经济合理性，不单纯追求技术先进。

3）工程的调度与管理机制日臻完善。调水工程的运行调度是管理的核心，工程投入运行后，加州水资源局在实践的基础上，不断完善调度规程和管理方式，使其调度管理日臻完善。

——较好地协调了供水与防洪的调度关系；

——在其与用户之间及协调用户之间利益时，形成了一套较完备的管理法则；

——在周密的中长期调度基础上，加州水资源局成功地实现了“实时调度”，通过SWP工程在更广泛的范围内（不属于加州水资源管理的水源工程）实现综合利用，使得加州水资源局成为加州的“水银行”，使SWP发挥更大的效益；

——由于SWP公益性和非营利性，加州水资源局逐步实现了管理的透明性，也更广泛地接受社会的监督，使其提高管理水平，降低运行管理成本；

——强调公众参与管理和与公众交流的重要性，使公众了解水资源的宝贵以及SWP的建设和管理难度和复杂性，强调公众的保护、监督、理解对管理的作用，使这一公益性工程真正成为公众工程；

——SWP投入运行以后，加州水资源局始终坚持把提高SWP监控技术水平放在十分重要的位置。由于控制和通信技术的日新月异，SWP的监控系统始终处在更新状态，平均每十年会全面更新一次。发展至今天，基本实现了满足实时调度要求的集中自控，而且使运行成本降到较低的水平，体现了现代化的监控技术带来的综合效益；

——通过多年的运行实践，逐步建立了一套规范的、合理的水价体系。根据SWP非营利性及工程投资的结构组成，SWP水价由两部分组成，一部分为固定费用，它用来偿还债券贷款及利息，每年基本不变，即使不供水也须缴纳。另一部分费用是运行支出，包括运行管理、工程检修、维护、更新等。

各用户按照供水工程对应的工程投资，输距等分别核定供水单价。(www.xing528.com)

近年来，SWP的年水费收入约6亿美元，年均供水量30亿～40亿m3，其中25%用运行管理和维护，37%用于还本付息；32%用于买电，3%交纳保险金，3%用于杂项开支和作为周转金，SWP不盈利，收支要求平衡。

（2）应认识到水资源管理模式的多样性，积极探索研究并尽快建立适合我国水资源综合管理模式，实现水资源优化配置的科学管理体系。

多年来我国对水资源认识上侧重于强调它属性上的“国有”特征，在管理上强调国家的计划配置，近一段时期，又十分强调水的“商品”属性，因而强调应该用“价格杠杆”等经济手段来实现优化配置，从我国的实践及国外的成功经验来分析，水资源管理模式应具有多样性。

从本次考察美国的两个例子来看，加州水资源局管理SWP和TVA开发田纳西流域水资源的管理模式是完全不同的。

加州水资源局管理SWP的模式为：政府以立法的形式赋予加州水资源局对SWP具体的管理职能，加州水资源局据此建立一整套对SWP的管理制度，该制度的最大特点是科学和接受公众的监督，没有以赢利为目的商业性经营行为（具备显著的公正性），这种制度较成功的体现了SWP的公益性特征，而公正性又增强加州水资源在协调利益方面的有效性。

TVA的模式为：联邦政府立法建立了一个特殊的联邦公司（TVA），TVA通过电力等产业的商业性经营活动，对流域水资源进行综合开发利用。

虽然两者的管理模式不同，但都达到了水资源优化配置，并促进了相关区域社会经济发展的根本性目标。

目前，我国对水资源管理体制正在进行改革，而水资源的管理对国民经济的发展影响很大，应加强探索研究并尽快建立适合我国水资源管理国情，科学的管理机制，具体建议如下。

1）根据水资源工程的特征，对关系到我国发展全局的“水”工程或流域管理方面进行专项“立法”研究，逐渐使我国水资源管理走上以法律为基础的轨道。

2）水资源综合利用工程的实施（如调水工程）必定会引起水权益关系的变化，水权的关系实质上是水资源的分配关系问题。目前尚缺乏成熟的理论来指导我们建立合理水资源分配制度，应该抓紧开展这方面课题的研究。

3）我国的流域机构（如长江水利委员会）在职能上有与加州水资源局和TVA相类似的地方，但从职能范围方面没有加州水资源局明晰，在经营方面也没有TVA的灵活性和主动性，下一步的改革应朝着推动流域机构更有效地发挥作用的方向，促进我国水资源开发利用协调、健康发展而努力，具体来说：

①进一步加强流域机构的职能，提高其在流域水资源管理中主导作用。

②根据流域或水资源工程的不同特征，赋予流域机构有相对独立的水资源利用开发权和经营权。

③综合性的水资源开发及管理机构，必须要拥有一支高素质的、稳定的专业技术队伍，它是实现水资源综合利用总目标的根本保证。

水资源的利用和管理是十分复杂的系统工程，无论是加州水资源局，还是TVA均拥有相当一批高素质，多专业组成的技术队伍，它是实现水资源有效管理和优化配置以及大型水利工程高水平建设与管理根本保证。

但要形成这支队伍必须要一个机制，需要给予一些特殊的政策，使得其能吸引人才，能使他们安心工作，各尽其才，这是当前面临的非常迫切的课题，尤其我国加入WTO以后，人才的竞争将更趋严峻。

（3）水利专业，目前尚是一门非常“传统”的学科，如何引入现代技术，特别是信息技术，以促进其技术进步，并发挥出更高效益，应引起有关方面的重视。

加州水资源局在SWP中应用现代通信和信息技术，较大的提高了SWP的调度管理水平，不仅促进“水”充分利用，也较大地降低运行管理成本，效益十分明显。TVA在进入20世纪90年代以后，将现代信息技术（如地理信息、数字化技术等）应用到流域水资源的综合利用管理中去，产生了较好的效能。另外利用现代的环境技术，对水库的水质及环境等改良，使“水”具有更高价值，也起得了较大的社会及经济效益。

（4）应积极探索应用现代经济理论指导推动、促进水资源开发的进程，特别是应研究探索在国际资本市场上融资，以加快我国水利事业的发展。

水资源工程往往是建设周期长，投入资金大。国外成功经验是积极从资本市场筹集资金，SWP是靠政府发行债券来融资，TVA自20世纪60年代以后，得到了国会批准允许其通过发行债券来发展电力生产，极大的推动TVA的发展壮大，近10年TVA努力在国际资本市场融资已取得了较大的成功。TVA主席1996年提出：推到围墙，使TVA国际化。已树立了“全球能源及其相关服务的世界领导者”的形象，我们应该从中吸取成功的经验。

（5）结合我国勘察设计行业的改革，积极引进推广先进的工程建设管理方法，通过建立科学的工程建设管理机制来保障我国水资源工程的建设质量。

水利工程一定要树立质量第一，质量为本的观念。美国水利工程成功的一方面，体现在其建设质量的高水平，无论是20世纪30年代多年前建成的胡佛大坝，还是近期尚在建设的加州水资源工程，无不反映出他们对质量重视及在质量管理方面的高水平。这与我国许多工程反映出来质量低劣，如目前我国星罗棋布的病险水利工程形成了强烈的对比。没有好的质量就不会有成功的水利工程，当前从上到下，虽意识到“质量”的重要性，但在如何加强工程建设中的质量管理尚缺乏系统方法或措施，建议有关方面要重视“水利工程管理学”的研究，要虚心地学习国外先进的工程管理经验，包括工程管理体制的改革。国外大多工程建设主要依靠“工程公司”或“工程咨询公司”来完成的，而我国大多采用“指挥部”或政府用行政管理方式搭建建设班子方式，这是落后和不科学的。虽然近年引入“监理”的机制，但责任机制、管理方法还不完善。目前，我国勘察设计咨询行业正在进行改革，政府应引导传统的勘察设计行业向现代化的工程建设综合技术服务方向转化，这部分力量，应成为我国工程建设管理的主体，也是我国工程建设管理向世界通用模式接轨的必然方向，也是提高我国工程建设质量的正确方向。

长江水利委员会赴美国水资源优化配置及流域管理考察团