日本治水计划的沿革与经验教训

日本的治水规划经过曲折的道路,明显受到其社会政治经济环境变化的影响,最终走上了依法治水、计划治水、科学治水的道路。

(1)明治时期的治水计划——摊子过大,财力不支,久拖不完。明治43年(1909)8月,由于台风造成甚大的洪水灾害,明治政府设立了临时治水调查会,策定了日本近代史上第一次治水计划,将65条河流定为国家直辖事业治理的对象。考虑到当时国家的财政负担能力,计划第一期以5年时间治理好20条河流,其余45条留作第2期完成。该计划于明治44年开始实施,治水投资一下子较前一年增长了3倍。但是,随后由于经济的发展,运输量激增,迫切需要铁路、公路网络与港口建设的发展。国家财力不支,治水事业费又逐年减少下来。直至大正7～9年(1918～1920),由于第1次世界大战,日本经济好转,治水事业费才又有所增加,第1期治理计划中的20条河流,才有18条陆续完成。

(2)大正时期的治水计划——激情不减,时运不佳,半途而废。大正6年、7年及10年,日本全国各地连续遭受大规模洪水袭击,大正政府再次设立临时治水调查会,制定出新的治水计划。治理对象比原计划留作第2期治理的45条河流又追加了12条。计划从大正11年(1922)开始实施,设想用20年时间完成。但是,由于大正12年(1923)日本关东大地震的发生,以及随后世界经济大恐慌时期的到来,这一治水计划已不可能正常实施。

(3)昭和初期的治水计划——削减计划,择急渐进,因战夭折。由于大正时期制定的第2次治水计划根本完成无望,昭和8年(1933)昭和政府修改制定出了第3次治水计划。从原计划的57条河流中选取特别紧急的24条,计划10年内陆续开工治理,15年内完成。但是,由于第2次世界大战的爆发,这一调整后的治水计划也搁浅了。

(4)战后流产的治水计划——百废待兴,综合规划,奈何无钱。由于战争期间治水事业停滞、滥伐森林等原因,日本战后水土流失严重、河道淤塞,防洪能力低下,水灾频仍,国民要求根治水害的呼声高涨。1953年,日本内阁设置了治山治水对策协议会。同年10月,该协议会提出了《治山治水基本对策纲要》供国会审议。这是一个治水利水一体化的综合计划,积极主张兴建调洪水库,并提出了河流管理、防汛组织等其他方面的必要措施。该纲要预算需治水事业费18600 亿日元,计划从1954年起开始实施,10年时间完成。但是该纲要未能获得内阁批准,理由是国家财政困难,出不起这笔钱。尽管如此,该纲要仍获得了高度的评价,被认为提出了日本水利事业的发展方向,为日后制定长期治水计划奠定了基础。

(5)日本现代治水计划——依法行事,投资翻番,任重道远。1959年伊势湾台风引起的大水灾造成5098人丧身,成为日本开始现代治水计划的契机。随着《治山治水紧急措施法》、《治水特别会计法》、《灾害对策基本法》及《新河川法》等一系列法律制度的建立,日本的治水事业才真正走上了长期、有计划、逐步推进的轨道。从1960年至今,已经连续实施了9个治水五年计划,其中第2次五年计划实际上是对最初制定的10年计划中后5年的修正。(www.xing528.com)

纵观日本治水计划的沿革,可以把握日本社会进步的脉搏。从明治、大正到昭和,每次治水计划的策定,均是以重大水灾的发生为契机。前3次治水计划,均是轰轰烈烈开场,随后,由于社会政治经济环境的动荡,或财力支持不足等原因,均未能达到预期的目标。唯有1960年开始的治水计划,能够持续地坚持下来。其间,日本政坛几度风云变换,经济发展在70年代受全球性能源危机的影响,亦出现过跌落。但是由于各种法规制度的保障,治水计划并未受到显著的冲击。尤其是近40年来,日本没有再发生像伊势湾台风那样的重大水灾,但是治水事业并未因此而放松。治水投入随国民经济的发展而持续增长。1992年,即第8次治水计划的第一年,治水投入达30000亿日元,相当于2300亿元人民币,如图3-4所示。图中,仅在20世纪70年代中期,治水投资有一个小的跌落,反映了世界性的能源危机对日本经济的影响。正是这种与经济发展同步按比例增长的投资方式,为日本国民与经济的持续发展创造了安全的国土条件。

另外,从治水目标来看,前几次计划制定之初,多半气势宏大,总希望短期内就能根治水患。计划脱离国情,是目标难以达成的原因之一。而近30年来,日本注意到了治水事业的长期性、复杂性,采取了与国力相符合的逐步推进的方针,并根据社会经济与自然环境的变化,不断调整治水计划,加强了计划科学性与可行性的研究,提高了决策科学化的水平。

图3-4　日本历年治水投入(1990年价格)

20世纪60～80年代,是日本经济快速发展的阶段,治水计划的投入随国民经济的发展也是同步翻番地增长。其间,针对城市化引起水灾特性变化等一系列问题,日本的治水方针不断做出相应的调整。从70年代中期起,针对日益突出的城市型水灾害问题,日本的治水方针从不断扩大防洪保护范围,提高防洪标准向确保流域蓄滞水功能转变。针对城市化显著的17个流域,制定出综合治水特定河川制度,加强了城市型水灾害及其防治对策的研究。新世纪伊始,已开始着手将综合治水对策推广到全国。正是这种与经济发展同步按比例增长的投资方式与不断调整的治水方略,为日本国民经济的持续发展创造了安全的国土条件。为了迎接新世纪的挑战,日本开展了诸如《展望21世纪的社会,今后河流整治的基本方向》、《水灾害、土沙灾害的危机管理》,《河流今后信息化应该采取的对策》、《河流的传统技术应该如何活用》、《与经济、社会变化相对应的河川管理体系的发展方向》、《今后防止水灾的方针对策》、《与流域相对应的有效的治水方略》等一系列研究,并对《河川法》的河川建设计划制度做了修改。