美国洪泛区管理与洪水保险体制的沿革简介

美国是世界上最早提出并实践将洪水保险作为国家推动洪泛区管理的重要手段,以抑制洪灾损失急剧上升趋势的国家;也是率先以立法形式将洪水保险列为洪水风险管理系统中的重要一环,制定并坚持实施全国性洪水保险计划的国家。美国洪水保险体制的发展,走过了一条艰难甚至是非常曲折的道路,体现了积极探索、不断进取的精神。最终形成了由联邦紧急事物管理署(FEMA)管理的国家洪水保险计划与私营保险公司相互补充的发展模式。目前,国家洪水保险计划已作到收支平衡,在防洪减灾中发挥了积极的作用。

(1)美国保险业发展的初期——洪水保险从热到冷。19世纪末20世纪初,随着工业的发展与社会对资产安全保障需求的增长,美国保险业有了迅速的发展。这些私营性质的保险机构以赢利为目的,为了吸引更多的保费,洪水灾害的损失也被积极列为保险赔付的范畴。在洪泛区中保户尚少的情况下,水灾损失的赔付对保险公司不构成严重的负担,收少赔多的实例正好作为保险公司广告宣传的样板。

随着保户覆盖率的增加,一旦水灾发生,保险公司一下子要面对大量的赔付对象。尤其是对于在局部区域中发展的小的保险公司来说,从事洪水保险的风险极大。20年代后期,美国一些保险公司因大洪水而遭受了灾难性的损失。由此,保险业认识到洪水保险与一般事故损失的保险有完全不同的特点。私人保险业对洪水保险的热情迅速冷却,至多只受理汽车和活动房屋的水灾保险。

(2)美国首次关于洪水保险的立法——近乎流产的尝试。20世纪50年代初,美国开始重视洪水保险的研究。美国人发现,尽管几十年来,政府投入了大量资金用于防洪工程的兴建,但水灾损失依然不断增长,政府救灾费用的负担越来越重。美国人认为,其原因在于洪泛区土地不合理的开发与利用。洪泛区地价低廉,防洪工程的兴建更是大大激发了投资者的开发热情。为此,1956年美国国会通过了《联邦洪水保险法》,创设了联邦洪水保险制度。国会希望通过对洪泛区征收洪水保险费,一方面可以部分抵消地价低廉的诱惑;另一方面,能减轻政府救灾补助的财政负担。当时洪水保险业务仍由私营保险公司承担,若政府不予资助,一场大的洪水甚至可以导致数家保险公司破产。因此,国会意识到民间保险业应得到联邦政府的支持,否则不能承担洪水保险。但是,由于保险行业意见分歧和对保险措施有效性的怀疑,保险基金一直未获批准。

(3)创立国家洪水保险体制——用心良苦但应者寥寥。上述争论持续十多年后,终于有了重大的进展。1968年美国国会通过了《全国洪水保险法》,次年制定出了《国家洪水保险计划》(NFIP),建立了国家洪水保险基金。此举的目的非常明确,就是国家下决心将洪水保险作为推动洪泛区管理的重要经济手段,以抑制洪灾损失急剧上升趋势。

为了加强领导,国会授权住宅与城市建设部组建了联邦保险管理局(FIA),负责国家洪水保险计划的管理。FIA 与国家洪水保险者协会建立了合作关系。该协会是120多家私营保险公司的联合体。联邦政府对保险费收入和实际支出的差给予补助,并承付超过私营保险公司财力的赔偿费。联邦补贴率约占实际保险费的10%。

根据新法律,只有参加NFIP 的社区(community),才能购买由联邦补贴的洪水保险。而参加NFIP的社区必须承诺加强洪泛区的土地利用与管理,包括:①采取措施限制洪水风险区的开发;②引导拟建项目避开洪水风险区;③协助减轻洪水破坏;④采取其他长期改善洪泛区土地管理和利用的措施。

1968年的洪水保险法实施之后遇到两大困难。计划是自愿性的。因为短期内要增加居民的负担,许多社区对此不感兴趣;为了确定保险费率,需要对各社区逐一进行详细的洪水风险研究,确定洪泛区范围,并对洪泛区进行风险区划。而这项工作至少需要5年才能完成。结果,尽管在政府补贴的优惠条件下,房屋财产投保金额每100美元仅25美分,计划实施的头一年,全国仅有4个社区有条件参加保险,总共只售出20份保险单。

为了克服这一矛盾,1969年国会修改了原法规,制定了洪水保险应急计划,允许各社区在洪水风险研究未完成的情况下以部分投保的形式先参加保险计划。应急计划中,洪水保险费率暂时采用全国平均的保险费率,但是,洪水保险费的最高限额只能采用正式计划中的低档级。应急计划实施后,洪水保险的参加者有所增加,但直到1973年5月,在近2万个有洪水问题的社区中,仅有3000个参加了洪水保险计划,只占应参加者的15%,国家的救灾费用仍不断上升。

(4)强制性洪水保险体制的推进——从合作到分裂。为了加强国家洪水保险计划的推进力度,1973年12月,美国国会通过《洪水灾害防御法》,将洪水保险计划由自愿性改为强制性。该法规定不再向确认为有洪水风险的资产提供联邦资助,除非①财产所在社区参加了国家洪水保险计划;②资助申请者已购买了洪水保险。联邦资助不仅包括所有形式的联邦政府的直接援助,如洪灾补助、无偿救济和灾区减免所得税等,而且包括联邦机构保险和管理的各种贷款。该法授权联邦政府确定洪水风险区并通知有关社区。社区接到通知后,需申请参加洪水保险计划,或证明其不属于洪水风险区。社区在收到通知一年后仍未参加洪水保险计划,将受到惩罚。(www.xing528.com)

强制性保险计划实施之初,激起了大量的矛盾和反对。国会不得不对该法的某些条款进行修改。1976年放宽了抵押贷款的禁令,1977年又通过了《洪水保险计划修正案》,取消了禁止由联邦保险的信贷机构向位于洪水风险区内但未参加保险计划的社区的资产所有者提供贷款的条款,但要求信贷机构告之借贷人,他将无权享受联邦的灾害救济和援助,因此在开发洪泛区时应自行采取相应的防洪保护措施。

1977年底,由于对洪水保险中权益的争吵达到无法协调的地步,联邦保险管理局(FIA)解除了与国家洪水保险协会的合作关系。无论争论双方谁是谁非,洪水保险计划经费的使用情况都令民众难以容忍。1977年,美国国家洪水保险计划的总费用为6.12亿美元,其中2.11亿美元支付洪灾损失,2.47亿美元支付联邦政府对保险计划的研究费用,其余1.54亿美元为保险业务开支、保险储备金、联邦有关洪水保险的行政开支,即从民众手中收取的洪水保险费用仅有1/3真正回到了灾民手中。

尽管如此,美国政府仍然坚持谋求推进强制性洪水保险计划的方式。1979年,FIA 转归联邦紧急事务管理署(FEMA)统一领导。1979年底,共有16732个社团购买了180万份保险。这一年,国家洪水保险计划支付66175个申请者4.275亿美元,总统灾害基金以不同形式提供了2.295亿美元的救济资金,联邦小企业管理局和农民家庭管理局向灾区发放的救灾贷款达18亿美元,洪水保险计划投入的救灾经费约占总投入的1/6。

(5)现行美国国家洪水保险体制的形成——第二次握手。1981年,FIA 开始谋求重新发挥私营保险公司在NFIP中的作用。经过与几家大的保险公司和保险业协会代表的艰苦谈判,提出了一个“以你自己的名义”的计划(WYO)。私营保险公司仅以自己的名义为NFIP 出售洪水保险,但不承担赔付的风险。私营保险公司将售出的保单全部转给FIA,按保单数量获取佣金。FIA 负责保险金的统一管理和使用。1983年8月,FIA 向私营保险公司发出参加WYO 计划的邀请,至1986年10月,已有200多家私营保险公司与FIA 签约向社会提供洪水保险服务。

新的管理模式既体现了FIA 在国家洪水保险计划中的主导地位,保证了洪水保险计划的经费可以在全国范围调用,又充分利用了私营保险公司的业务网络。从1985年起,NFIP实现了自负盈亏,不再需用纳税人的钱来补贴赔偿和运营费用。至1996年4月,全美参加NFIP 的社区数已达18469个(占应参加数的87%,其中参加正式计划的18277个,参加应急计划的192个),共售出3416842份保单,平均每份支付保险金284美元,收入保险费11.415亿美元,投保总额达3496.447亿美元。国家洪水保险计划总体上作到了收支平衡,尚有2600万美元的结余,另有向财政部的借款6.886亿美元(法律规定的限额为10亿美元),以应付特大水灾的赔付。

(6)完善推进机制与技术手段——走向成熟。实施洪泛区管理,需要建立相应的推进机制。洪泛区管理是政府行为,必须依靠地方政府实施。联邦政府意识到,实施洪水保险,短期内要增加居民的负担;土地利用方式的调整将限制当事人的既得利益;而建筑物构耐淹标准的提高,将增加建造商的成本。地方政府未必肯下力气做好这项既得罪人又不易见到短期效益的工作。为此,联邦政府研究出了一套推进洪泛区管理计划的机制。首先,美国将改善洪泛区土地管理和利用,采取防洪减灾措施作为社区参加洪水保险计划的先决条件,再将社区参加全国洪水保险计划作为社区中个人参加洪水保险的先决条件,这就对地方政府形成了双重的压力——不加强洪泛区管理,就将失去联邦政府的救灾援助;同时,也可能失去选民的支持,因为社区中居民受灾后得不到救济,责任在于地方政府。从而促使地方政府加强洪泛区管理,使洪水保险计划切实达到分担联邦政府救灾费用负担和减轻洪灾损失的双重目的。因此,所谓强制性洪水保险,首先是针对地方政府而言的;而对洪泛区中的个人、家庭和企业来说,强制性并不是强迫参加洪水保险,而是义务与权利的约定。

为了鼓励地方政府在洪泛区管理与减灾方面的投入,1990年美国在其洪水保险计划中进一步引入了社区洪水保险费率评定系统计划(the Community Rating System Program),对参加联邦洪水保险计划的社区,根据其洪泛区管理的业绩,分10级进行评定(表3-2)。如果社区以自身财力投入于减灾活动,成效显著,并且超出了联邦的要求,可以评为最高的1级。这种情况下,该社区的居民购买洪水保险时可以减免45%保险费。CRS是美国以经济手段加强洪泛区管理的又一重大举措。

表3-2　洪水保险费率减免等级评分表

实施洪水风险管理,需要相应的技术支持。根据洪水保险计划,洪水保险费率的确定,必须与洪水风险的程度挂钩。但是,洪水风险区域的确定、区域内洪水风险程度的划分,需要进行洪水风险的分析,绘制全国统一的洪水风险图,以便于作为执法的依据。因此,1968年美国国会通过《全国洪水保险法》后,在制定《国家洪水保险计划》的同时,制定了全国洪水风险图绘制的15年计划。在全国招标确定了40家科研单位和公司,参与洪水风险图的绘制工作。以后发现,尽管联邦政府研究编制了统一的风险图绘制指南与整套的风险分析技术规范,仍然无法保证风险图的统一模式。因此,又专门选定了三家大公司,负责风险分析成果的审查与风险图的统一绘制。1983年,15年计划期满时,又后续了一个7年计划,才最终完成了全国洪水风险图的绘制工作。90年代以来,随着计算机技术的发展与信息高速公路的建设,美国又制定了新的计划,绘制基于GIS(地理信息系统)的电子版的全国洪水风险图,并针对区域环境的变化,对洪水风险图进行必要的修正。