蓄滞洪区、滩区、圩垸的合理发展与减灾模式优化建议

我国的蓄滞洪区、圩垸区与滩区,历史上都是调蓄洪水的场所。近代由于人口剧增,蓄滞洪区、圩垸区与滩区的土地大都得到了高度的开发利用,并且居住了大量的人口。由于洪水风险大,发展受到限制,区内居民生活水平相对低下,管理力量也相对薄弱,义务教育与计划生育等工作都难以落实,一次受淹之后,可能需要若干年时间群众生活才能恢复到灾前水平。圩垸区与滩区的堤防等防洪设施大多是当地群众自发建设的,存在无序与水争地的问题,一些地方为自身防洪保安盲目拼实力,陷入“水涨堤高”、“堤高水涨”的怪圈。

对于这些洪水高风险地区,重点关注的是:

(1)圩垸区利用模式的调整与面临的问题。1998年大洪水期间,长江中下游有2600多处民垸溃决,转移救援200多万灾民,客观上起到了“空腹分洪”的作用,避免了一些蓄滞洪区的运用。其后,国家实施了平垸行洪、退田还湖、移民建镇的措施,长江干流、洞庭湖、鄱阳湖平退圩垸1461个,移民62万户,242万人,共还江还湖2900km2。但是由于种种原因,近年来,一些群众又陆续返回了原驻地。

(2)黄河下游滩区的变迁与面临的问题。黄河下游滩区宽阔,总面积达3544km2,既是行洪滞洪沉沙的场所,又是滩区181万群众赖以生存的家园。由于滩区人口的增长,以往人与洪水基本不发生矛盾的“一水一麦”的生产模式已不能满足维持温饱的需求,为保秋粮的收获,滩区建起了连续的生产堤。结果部分河段甚至形成了二级悬河,反而加重了洪水对黄河大堤安全的威胁。2003年黄河遭遇了少见的华西秋雨天气。黄委会通过小浪底等4 座水库调水调沙,将花园口流量有效控制在了2700m3/s上下,减轻了黄河下游的洪水灾害。然而,就是这个在黄河下游已经不算洪水的“洪水”,仍然导致了生产堤溃决并被迫汛期堵口的事件,有10多万滩区群众受灾,造成了重大的社会影响,使得小浪底水库的调度运行受到极大的压力。如果今后仍沿袭以工程手段控制洪水的思路来确保滩区群众的防洪安全,那么不仅黄河下游人与自然恶性互动的关系会进一步加剧,而且小浪底水库的寿命也可能大为缩短,最终使得滩区群众陷入更大的洪水风险之中。目前,滩区群众是否应该外迁,生产堤是废是留,认识上都还难以统一。

(3)蓄滞洪区安全建设、管理与存在的问题。我国的蓄滞洪区既是江河防洪体系的重要组成部分,又是蓄滞洪区群众赖以生存与发展的场所。我国蓄滞洪区基本状况是:人口众多,经济落后,投资不足,安全建设与管理不完善,特大洪水期间,一旦需要启用,要在极短时间紧急转移安置数以10万计的群众,分洪损失越来越大,国家补偿负担沉重,是我国防洪工程体系的薄弱环节。如何搞好我国蓄滞洪区安全建设,既维持蓄滞洪区的分蓄洪功能,又尊重蓄滞洪区居民的生存和发展权利,改善和提高蓄滞洪区居民的生活水平,并注重蓄滞洪区的生态和环境建设,是当前蓄滞洪区建设的核心问题。我国2000年颁布实施的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》在2003年淮河抗洪中为大规模运用行蓄洪区减少了阻力,然而,由于补偿办法中补偿金额与直接经济损失挂钩,灾前落实群众资产,登记核实工作成本很高,且难以保证真实性;灾后为落实补偿政策,各级政府不得不动员大批干部反复核灾,国家按70%的比例要承担4.3亿的补偿经费,人力、财力负担都十分沉重,灾后用了5个月的时间补偿经费才发放到灾民手中。其实,淮河行蓄洪区运用时,普遍已经内涝成灾,其他已经组织群众撤离但未分洪的行蓄洪区损失得不到补偿,反而批评国家政策不公平;部分群众得到的补偿金高出实际种田收入,不仅对行蓄洪区的发展可能产生误导,而且过高的依赖期望反而可能导致群众对国家合理政策调整的不满。

这一实例说明,我国现行的法规政策需要接受实践的检验,不断总结、修改和调整,并且法规政策的制定与实施中也有如何提高科技含量的问题。根据洪水风险的分类,对于行蓄洪区来说,只有“附加风险”才是国家有义务补偿的风险,而其“固有风险”,则应依靠分担风险与提高承受风险的能力来解决。由于附加风险仅涉及重点保护区的防洪标准及其与行蓄洪区的相互关系,可以事先算定,因此,不仅补偿的程序可以大为简化,而且国家的补偿负担也可以明显减轻。

2003年淮河洪灾后,为促使行蓄洪区居民外迁,国家按每户1.5万元的标准给予建房补助,这是一个单向的鼓励政策。为了争取得到国家更多资金,地方政府自然是上报的外迁户数越多越好。然而,“迁得出、稳得住”的关键,在于生存条件,而与此相关的基础设施建设恰恰是个体农户无力承担的。如果国家的投资主要用于做好基础设施的规划与建设,群众通过参与基础设施建设与其他活动获得收入后,自主决定何时搬迁,建什么标准的房,则国家一份投入不仅可达到双重的目的,而且还可以缓解一些不必要的矛盾。(www.xing528.com)

蓄滞洪区、滩区与圩垸区的洪水风险既有共性又有特性。蓄滞洪区的洪水风险可分为固有风险与附加风险。固有风险是由蓄滞洪区自身易洪易涝的特点所决定的,附加风险则与重点保护地区受益转移的风险有关。滩区与圩垸区的风险主要为固有风险。固有风险适合于采用风险分担的模式来增强承受灾害的能力,而对于附加风险,则有必要采用风险补偿的办法。滩区与圩垸区在受淹的情况下,客观上也起到分蓄洪水的作用。因此,我国的蓄滞洪区、滩区与圩垸区要实现合理的发展,必须加强研究,建立适宜的管理模式。值得探讨的主要内容包括:

(1)蓄滞洪区合理调整及评价指标。在分析蓄滞洪区社会经济发展现状、演变成因,及其今后在防洪体系中的作用与地位的基础上,提出不同的调整模式,建立评价的指标体系,并对各种调整模式的后果进行情景分析,提出获得预期目标的导向政策等。

(2)蓄滞洪区可持续发展与洪水风险管理模式的研究。针对不同类型的蓄滞洪区,探讨既有利于保持分蓄洪功能、又有利于经济可持续发展的模式。例如不同类型蓄滞洪区的安全建设模式,利用中小洪水,适度恢复部分湿地,发展湿地经济,既减少分洪损失、减轻国家补偿负担,又有利于生态系统的修复等。此项研究需要多学科专家与地方水利部门、当地群众的协作,要建立新型的洪水风险管理模式,在承受适度风险的前提下,争取整体与长远的利益。

(3)风险分担与补偿机制的研究。从我国的国情出发,针对蓄滞洪区、滩区与圩垸区洪水风险的不同特点,考虑局部区域与流域整体防洪效益的关系,研究区分固有风险与附加风险的方法,考虑适宜的风险分担与风险补偿机制,注意传统模式与现代模式的结合,深入开展洪水保险的研究,在此基础上,为国家相关政策的调整与完善提供科学的依据。

(4)蓄滞洪区预警与应急管理信息系统。针对我国蓄滞洪区面积较大,洪水预报的预见期有限,一旦被迫作出分洪决策,需多部门快速反应、协调救灾行动,在短期内转移安置数以万计的群众的特点,要建立应急管理信息系统,利用先进的洪水仿真与GIS技术,加强洪水预报、预警与分洪应急转移预案的研究,提高决策的科学化水平。