应急管理：重大突发性洪水灾害的挑战

我国现有防洪体系,只可防御常遇的洪水灾害,对于流域性超标准特大洪水的调控能力还明显不足,仍可能造成严重的人员伤亡与财产损失,对实现全面建设小康社会的目标产生冲击性的影响。重大突发性洪水灾害的发生,涉及自然与人为两方面的因素,并与两者的交互作用有关。对于稀遇的特大洪水,应该看作是不确定性的事件,对其进行概率统计型的风险分析,意义已经不大。应急管理与风险管理有显著的不同,日本学者对此进行了比较,参见表3-1。应急管理以稀遇、难以预测、影响重大的事件为对象,要求具备快速反应决断,高效进行社会化的组织动员与协调跨部门行动的能力。

表3-1　应急管理与风险管理

注　引自佐佐淳行编著,自然灾害的危机管理,日本东京:行政出版社,2001。

对重大突发性洪水灾害的应急管理,重点是:

(1)流域性超标准特大洪灾,其中省级中小河流流域突发性特大洪水也不容忽视。(www.xing528.com)

(2)恶性水库溃坝事件。如果类似“75·8”淮河特大暴雨中两座大型水库溃坝的事件再度发生,其毁灭性危害将比当年更为恶劣。

(3)暴雨山洪灾害与台风风暴潮造成的重大人员伤亡,此类突发性灾害的发生虽然相对分散,但是已经成为我国水灾人员伤亡的主要原因。

我国政府自上而下建立了有各相关部门作为成员单位参加的防汛指挥机构,实行各级行政首长负责制,形成了防汛应急管理的组织体系。为了进一步完善应急管理体制,当前需加强应急管理的能力建设,为此必须进行:

(1)加强流域性超标准特大洪灾应急管理的研究。在流域防洪工程体系初具规模、下垫面条件发生显著变化的情况下,要研究流域超标准洪水的分析与评价技术,流域性洪水应急预案的编制技术,以及流域性大洪水的减灾对策等,为流域超标准特大洪水应急管理提供技术支持。

(2)开展水库溃坝减灾防护技术研究。在全面调研、总结与评价国内外溃坝洪水研究成果的基础上,提出实用化和标准化的溃坝洪水风险分析模型,开发水库工程安全监测新技术和应用实施方案,建立大坝安全评价方法,提出降低溃坝风险与提高水库安全度的措施,探讨适宜于溃坝应急管理的机制等。

(3)重视台风风暴潮、暴雨山洪及伴生灾害减灾技术的研究。本着“以人为本”的精神,针对台风风暴潮中沿海外来人口伤亡偏多,以及我国防治山洪规划制订和实施中发现的问题与薄弱环节,开展台风风暴潮与山洪灾害风险评价、风险区划与风险图制作技术与高效的灾害监测、预报、警报系统的研究。