防洪减灾战略与洪水风险管理调整

1998年大洪水之后,我国防洪减灾方略正在做出战略性的调整。这一过程中,既要克服期望靠短期高投入一举消除水患的倾向;又要避免盲目照搬他国“最新理念”的行为。

在治水方略调整与推进洪水风险管理中有许多值得深入研究的问题。例如:

(1)对防洪工程体系地位的认识。未来20年,是我国大规模基础设施建设的黄金时期,防洪工程体系建设在我国的治水方略中,仍将占据主导的地位。从“控制洪水向洪水管理转变”决不意味着从工程措施转向非工程措施,也不是两者的并立,而是两者的有机结合。关键问题是如何综合运用法律、经济、行政、科技等手段,使工程体系的建设与调度运用更有利于整体与长远利益、重构人与自然之间良性互动的关系。

(2)综合考虑防洪抗旱与环境保护的需求。合理地规划、建设、调度、运用、管理好水利工程体系,充分发挥水利工程体系的综合效益,做好洪水资源化的文章,将在防洪减灾的同时,为解决水资源短缺与水环境恶化问题,提供有力的支持。为此,从治水的观念、管理体制、法规政策到现有工程体系的配套、改造,调度运行规则的调整等,都存在有待研究的问题。

(3)推进洪水风险管理的关键在于把握适度。过去,为了推动一项治水措施,往往会出台一系列单向的鼓励政策,不仅在不适宜的地方会导致失败,即使在适宜的地方,也可能引发社会、经济、生态、环境等方面的麻烦。如何使我们的政策具有双向调控的特点,从观念上克服单向追求的习性,从决策环节上增加公众的参与,从投入上形成双向诱导的机制,就值得深入研究。

围绕治水方略调整与加强洪水风险管理的重大问题,今后需要进行如下的工作。(https://www.xing528.com)

(1)加强中外治水方略调整与治水对策发展的比较研究,深刻认识治水方略调整在社会、经济、资源、环境、人才、技术、传统理念、管理体制、运行机制等各方面存在的制约因素及其相互关系与变化特征,为合理把握不同地区治水方略调整的时机、方向与力度提供依据,为分类指导我国不同类型区域治水方略的调整与治水对策的改进提供借鉴与启示。

(2)建立适合中国国情的人与自然和谐的治水理论,要认真研究中国的国情及变化,以辩证唯物主义、系统科学与风险管理的理论为基础,建立对新时期大规模治水行动与现代化防洪安全保障体系发展有指导意义的治水理论体系,提出洪水管理的政策框架、决策机制、约束条件与决策程序等。要在流域生态系统重建的总体框架下研究治山治水的方略,在防洪抗旱体系的建设中,综合考虑环境整治的要求。

(3)探讨我国洪水风险管理的适宜模式与推进战略。对我国现行与治水相关的法规、政策进行系统的梳理,对现行治水的管理体制与运行机制进行深入的剖析,分析其中不适应全面协调可持续发展要求、不利于推进防洪抗旱工作两个转变的内容,提出改进的建议;合理利用法律、行政、经济、技术手段,推行符合整体与长远利益,协调局部地区为追求自身短期最大利益而与全局利益相矛盾的方案和局部地区可接受的治水措施。

(4)改进完善流域现代防洪抗旱工程规划、建设与管理的理论与方法。我国现已初步建成的防洪抗旱工程体系还不完善,需要根据新的形势与要求进行改造、更新、巩固、配套与提高。对现有防洪抗旱工程体系实际能力的评价、未来系统防洪抗旱标准的确定、成本-效益分析与方案可行性论证的理论与方法,以及在新的市场经济体制下,如何规划、设计、建造有利于人与自然间良性互动的工程体系等均有待研究。现有防洪工程中病险水库与堤防的除险加固技术与江河整治控导技术有待发展。同时,由于社会经济发展与生态环境演变,防洪工程体系的调度、运行方式也迫切需要调整。这些课题都需要多学科的知识与多样化的手段才能较好处理与解决。