国内外防洪减灾领域的发展总趋势

在我国,大规模有组织的治水、防洪行动,至少可以追溯到距今约5000年前“鲧障洪水”、“禹疏九河”的时代。而“防洪减灾”一词的出现与普及,是20世纪90年代“国际减灾10年”活动开展以来的事情。1990年,刘树坤等人就提出“我们制定的防洪对策,必须有适当的减灾目标与合理的评价体系,执行工程措施与非工程措施相结合的原则,推广投资少、效益高的防洪减灾新技术”;文康先生也提出要“在防洪减灾中发展防洪科学”;周魁一先生(1991)发出“关于完善防洪减灾体制”的呼吁;1993年刘树坤等人合著出版了国内第一本介绍国内外防洪减灾领域研究成果的专著《全民防洪减灾手册》。其后,“防洪减灾”一词逐渐被行业与社会所接受,成为这一领域代表性的集合名词。

在历史时期,我国的防洪与世界各国一样,多是依靠建设单一的防洪工程,或堵或疏,以保护局部重要的地区。近代,随着水利科学与工程技术的发展,人类开始以河流整体为对象,规划建设由大坝、堤防、蓄滞洪区、分洪道、溢流堰、水闸、泵站、河道整治、护岸与控导工程等构成的流域防洪工程体系,发展了兼具防洪、发电、航运、养殖、灌溉等多种目的的水利枢纽工程,并形成了水利工程规划、勘测、设计、施工、运行、维护、管理的各种体系,以及所需相应各种水利学科的教育、科研等体系。同时又逐步建立了水情测报、洪水预报、防洪调度、防汛指挥、抗洪抢险及相关政策法规等非工程系统。新中国成立以来,我国防洪体系的建设进入了新的阶段。今天,我国七大江河防洪工程体系的基本格局已初步奠定,已经并将继续发挥其巨大的防洪效益;我国各级防汛指挥的组织体系也日臻健全,技术手段逐步改进,为战胜历年的洪水灾害发挥了重要的作用。

在20世纪中,社会文明与科技进步,为人口增长、经济繁荣突破了种种的制约,使得世界人口爆炸式地从16亿增长到了60亿,世界城市人口占总人口的比值从10%上升到了50%,以往天然调蓄洪水的洪泛区土地被广泛开发利用。尽管人类兴建起规模空前的防洪工程体系,具备了控制常遇洪水的能力,但是“全球的水灾损失依然呈现上升的趋势”(J.D.Priscoli,2001),尤其是“在发展中国家,这种趋向更为显著”(Gerhard Berz,2000)。

人口爆炸,快速城市化,洪泛区中人口、资产密度急速加大,被认为是全球水灾损失普遍增长的内在因素。防洪形势变化与水资源短缺、水环境恶化、水土流失加剧等问题交织在一起,使现行防洪减灾体系面临着一系列新的挑战,治水这一古老的课题正在变得更为严峻与复杂。

20世纪最后10年联合国发起的“国际减灾10年”活动及21世纪以来后续的“国际减灾战略”行动,充分说明在社会经济空前发展的时代,防灾、减灾问题已经引起了国际社会普遍的重视,不仅需要全人类共同行动起来减轻自然灾害的不利影响,而且防灾减灾模式也需要做出战略性的调整。面对近十余年来全球出现的水旱灾害并重的局面(见图3-1),联合国、各相关国际组织、各国政府与非政府组织机构已经积极行动起来,在推动水旱灾害管理的研究与治水战略的转移、防灾意识的普及、减灾体系的完善,新技术在防灾减灾领域中的应用与推广,以及促进国际社会的交流与合作等方面发挥了积极的作用,促使世界各国从治水理念、方略、管理体制、运作机制到技术手段及对策措施等的不断完善与深化。

图3-1　世界自然灾害的变化趋向

2000年3月在荷兰海牙召开的第二次世界水大会上发表了部长宣言《21世纪的水安全》,确定将“风险管理”(针对洪水、干旱、污染及其他与水相关的灾害)列为7个挑战领域之一。在2000年8月联合国组织启动的《世界水的评价计划》中,“风险管理”也被列为重点领域之一,并在2003年3月第三次世界水大会上写进了《世界水的发展报告》。2002年关于可持续发展的世界政府首脑峰会(WSSD)的执行计划认识到,为了减轻重大水旱灾害的影响,需要有计划地给予援助。因此,目前全球已经加强了共同解决这一问题的努力。联合国科教文组织(UNESCO)为了响应全球加强风险管理的行动,目前正在积极筹办国际水灾害与风险管理研究中心,该中心将设在日本的土木研究所。

治水,是人类改造自然,利用自然,除害兴利的活动,历来就带有与自然力相抗衡的特性。传统水利,是以满足人的生存与发展需求为导向的。尤其在20世纪人类社会突跃式的发展中,人与水争地、开发更多的水源等,使得人与自然之间基于水的平衡不断被打破。而人类的治水活动,总是试图在新的层面上,重构满足人类需求的平衡。为了巩固已有的发展,满足社会日益提高的防洪安全与供水安全需求,人类总是力图运用工程手段来扩大保护范围、提高保护标准,并且一度以为通过大规模的防洪工程建设,能够达到消除洪水灾害的目的。

总结近百年来的治水经验,人们省悟到不同区域的河流有着明显不同的特性,“人类应该尽力认识其现象,根据具体河流的具体特性设计防洪工程,而不是强加给它一个纯技术的解决方案”(Erich J.Plate,2000)。同时,人们认识到即使同一区域的河流,当处于社会经济的不同发展阶段时,治水的目标、要求、能力与制约因素还有很大的差别。人类的治水活动,不仅要服从自然界的演变规律,而且还要遵循社会经济的发展规律。

今天,在防洪减灾领域,人们思考的问题与追求的目标,已经不再局限于局部地区如何保障防洪安全,减少生命财产损失,维护社会安定与经济的平稳发展,而是深入探讨如何更为合理地处理区域之间、人与自然之间基于洪水风险的利害关系,争取整体与长远的更大利益,在保障生命安全、减轻财产损失的前提下,通过承受适度风险与洪水资源化等途径来保障供水安全、粮食安全与水生态环境安全,促进经济、社会、环境的协调和可持续发展。(www.xing528.com)

展望新世纪的发展需求,国内外防洪减灾领域发展的总趋势可以概括如下。

(1)从“人定胜天”到“追求人与自然的和谐”。在20世纪中,凭借不断增强的工程技术手段,人类曾以“人定胜天”的豪迈气魄去征服自然,要让“山山水水听安排”,一举实现祖祖辈辈“根治洪水”的梦想。但是实践终于使人们认识到“洪水灾害是不可避免的”(刘树坤等,1990),“根治洪水”只是一种幻想,尤其是“期望一举根治洪水时,则更是一种有害的幻想”。消除洪水灾害不仅从目前来看,在技术上不可能,在经济上不可行;即使将来人类有能力驯服洪水了,要消除洪水也是不必要的。因为洪水“虽然有为害的一面”,但也有“补给两岸地下水和湖泊洼地的水源、塑造河床、稀释污水等作用,是维持河流生态功能所不可缺少的因素”(钱正英,2004)。人类必须以科学的态度,从长远发展和全局利益考虑,既要适当地控制洪水、改造自然,又要主动地适应洪水,与自然协调共处(徐乾清,2002)。“与河流共存”、“与洪水共存”,这几乎是世界各个不同地方反思自身历史经验后所得到的共识。

(2)从“工程防洪”到“工程与非工程措施有机结合”。以往兴建防洪工程体系,主要是为了防御、控制河道洪水。但是,世界各国的治水实践表明,单纯依靠工程措施防洪,人与自然之间难免陷入恶性互动的关系。因此,只有更为理性地规范人类调控洪水的行为,并且努力增强自身适应及承受洪水风险的能力,才能实现人与自然的和谐共处。未来防洪减灾工作的成效以及防洪减灾对保障社会安定、和谐与可持续发展的贡献,不单取决于人类控制洪水的能力,而必然依赖于洪水管理体系与洪水管理机制的完善。这就需要走工程措施与非工程措施有机结合的道路,以法律、行政、经济、技术、教育等非工程手段来推动更有利于全局与长远利益的工程措施。因此,从“控制洪水”转向“洪水管理”已成为当代防洪战略转移的重要标志与必然趋向。2003年初,我国国家防总与水利部明确宣布,我国的防洪工作要从“控制洪水”向“洪水管理”转变(鄂竟平,2004),并已采取了一系列推进措施,而实现这一转变将是一项长期的任务。

(3)从“万无一失”到“风险抉择”。以往为了减轻水灾损失,人们或者希望能以工程手段防御既往最大洪水,使受保护区域不再受淹,从而一举消除水患困扰;或者力图限制洪泛区的经济发展,减少其中的人口和资产,即使淹了也没多大损失。然而,由于“人与洪水的矛盾日趋严重,即使不断修建防洪工程设施,在大洪水和特大洪水时也难于保证全部生活和生产空间的安全,必须主动和被迫放弃一部分土地增加洪水宣泄和调蓄场所,才能保证其余地区的安全。这一特点在中国特别突出,是考虑防洪减灾的基本出发点”(徐乾清,2002)。“在我国土地资源相对较少的情况下,平均几年受淹一次的土地也应该是可以利用的,但要合理利用,承担风险”(文伏波等,2002)。洪水风险管理是介于这两个极端之间的抉择,是考虑如何将受淹范围、几率、水深与淹没持续时间控制在可承受的限度之内,并进一步减少水灾的损失。过去,在“确保安全”的要求下,容易形成大家都靠工程手段拼实力的防洪局面,结果往往导致洪水风险搬家的后果。而洪水风险管理区分了固有风险与附加风险,要求以立法形式建立相应的风险分担和风险补偿机制。由于城市防洪建设标准较高,在城市扩张,安全保障范围扩大的情况下,周边农村的洪水风险必然加大,容易形成城乡对立的矛盾。洪水的风险管理要求城市本身也要消化有限的风险,同时对于风险加大了的周边农村建立起公平的补偿机制,以利于城乡关系的协调。今后,蓄滞洪区、圩垸区、滩区的安全建设与运用管理模式,也将成为防洪减灾长期关注的重点之一。

(4)从河道防洪到流域综合治理。以往各国的防洪机构多半只管控制性工程的“点”与河流、海岸的“线”。我国虽设置了大江大河的流域机构,但主要是管理河道水系的规划和开发治理,而无力干预流域内各种对水系产生不利影响的行为。从防洪减灾的角度来讲,流域管理机构除了制定江河的防洪规划之外,还应当制定流域洪泛区减灾规划,负责编制洪泛区的洪水风险图,对不同风险区内的防洪减灾工作提出指导性意见。制定洪泛区管理条例,对洪泛区内各种开发活动提出控制原则。协助地方行政部门开展防洪减灾知识的普及,对地方防洪减灾社团提供技术指导和培训。流域管理机构从水系防洪管理跨向全流域的防洪减灾管理也是实现全民防洪减灾体制的重要条件(刘树坤,2003)。

(5)从“大灾之后才有大治”到“建立稳定的投入机制”。过去人类往往是在遭遇严重的水旱灾害之后,才痛定思痛,形成一阵水利工程投入与建设的高潮。经费的不确定使得规划的科学性与实施计划的合理性都难以保障。今天人们认识到“水利要为全社会提供防洪安全、供水安全、水环境安全等公共安全保障,必须要以稳定的水利投资规模来支撑,以合理的水利投资机构来保证,以有效的水利融资体系改革来推动”(矫勇,2004)。

(6)从部门防灾到全社会防灾减灾。目前我国的防灾体制分不同灾种涉及到众多的部门,部门之间可以相互合作但需要进一步健全协调机制。而洪水风险管理需要全社会的参与,需要管理者、专家与公众的协作与密切的配合。由于今天人类活动的规模,无论出于开发还是保护的目的,已经足以达到改变人与自然之间、区域与区域之间基于洪水风险的利害关系,而不当行为的受害者,才是纠正不当行为的最有力的支持者,因此,“统筹兼顾,因地制宜,有更多的公众参与,是求得良好平衡的关键”(Robert B.Flowers,2003)。

(7)建立更为完善的应急管理体系。以往防汛抗洪中,常听到“严防死守”、“不惜一切代价”“确保万无一失”的口号与要求。这种要求对于增强抗洪群众的斗志与责任心无疑有其积极的意义,对于特殊重要的地段也是必要的。但是在现代防洪体系中,对于突发性重大洪水灾害,以及中小河流的山洪、泥石流等灾害,为了减轻灾害损失,则需要建立更为完善的应急管理体系,科学制定防汛应急预案,增强全社会的应急反应能力。由于应急预案的实施需要短期紧急调用大量人力、物力、财力,因此需要以立法的形式明确相关单位的责任义务与协调机制,以及应急预案的启动程序。

(8)城市与工程减灾成为关注与发展的重点。由于城市化区域对洪水的脆弱性增大,“城市型水灾害”显现出与传统水灾害的许多不同特点,治理的难度大为增加。城市防洪排涝工程体系的建设要与城市发展规划相结合,形成雨、污分流系统,发展各种雨水渗透与雨水蓄滞措施,增强应急反应能力,在保障生命安全、减轻财产损失的前提下,合理选择防洪标准,以综合治水带动城市功能、环境、景观的改善。同时,洪泛区中各种大型工程的建设,既要考虑工程自身的安全,又要考虑它们对区域洪水特性的影响。随着工程数量的增加与时间的推移,防止工程失事、消除恶性事故的隐患,也已成为防洪减灾中突出的问题。

(9)全面提高防洪减灾手段的科技含量,促进“传统手段”与“现代手段”的结合。防洪工程体系的合理规划、建设、维护、调度与运用,防汛指挥决策科学化水平与应急反应能力的提高,对于洪水仿真模拟、情景分析、遥感、地理信息系统、全球定位系统、数据库、计算机网络、现代化通讯等新技术的运用提出了更高的要求。其中,洪水监测、预报、预警、调度与灾情评估,防洪工程体系的隐患监测、安全评价、除险加固,以及风险分析、情景分析与决策支持等方面都是高新技术运用,发展十分活跃的领域。

总之,防洪减灾领域所有的发展都是在原有基础上的扩展与延伸,而不是对已有工作的否定。从控制洪水向洪水管理转变,从防洪工程体系向防洪安全保障体系发展,是当代国际社会防洪战略转移的重要标志,也是我国新时期治水方略调整的必然趋向,是全面和谐可持续科学发展观的具体体现。这一总的趋势对于防洪减灾领域的科技进步与学科建设提出了更高的要求,形成了巨大的动力。