到1998年底，浙江省共建成水电站2570座，装机容量311万k W（其中中小型水电站装机容量158万k W），占全省规划可开发装机容量800万k W的38.75%；年发电量98亿k W·h，占全省总发电量539亿k W·h的18.2%。目前在建的水电站160余处，总装机容量约70万k W，预计今后3年每年投产10万～15万k W左右，是新中国成立以来水电发展最快的时期。但回过头来审视浙江省小水电的分布和经营情况，就不难发现，一旦电力市场真正引入竞争机制，许多小水电站就会面临困境。究其原因，笔者认为主要有以下几个方面原因。
（1）水电站数量虽多，但规模普遍偏小，在市场竞争中缺乏规模优势。目前浙江省水电站总装机容量虽有311万k W，但平均每座水电站装机容量只有1210k W，扣除新安江、乌溪江等大型水电站，每座水电站装机容量仅600k W，许多乡村水电站装机容量在100k W以下，大都是独立的实体，单位电能的交易成本很高，与大水电站一起竞价，必然处于劣势。
（2）不少水电站设备陈旧、管理水平低下。浙江省已建水电站中约有20%是在1985年以前建造的，存在机电设备老化、效率低下等问题，更新改革任务繁重。这些水电站大多属国有水电站，内部经营机制不活，不仅更新改造所需的资金难以落实，而且思想上改造的动因亦不强。
（3）人浮于事，经营绩效低。由于历史和体制原因，许多水电站人员超编一倍以上，这一方面提高了单位电能的成本，削弱了企业的市场竞争力；另一方面固定资产折旧困难，许多水电站少提折旧甚至不提折旧，导致国有、集体资产隐性流失严重。
（4）水电站技术水平低下。由于体制上的弱点和规模小的原因，企业自身对科技进步缺乏动力，新老水电站自动化程度都比较低，对于国外已普遍使用的远程遥控、计算机监控等技术无法吸收运用。
（5）企业的预算软约束和企业经营者的权责不对称。由于水电站的国有、集体性质，为地方政府和部门在任命企业领导人、干预企业的生产经营等方面提供方便，企业必然要忍受政府部门的“寻租”行为，国有、集体资产正在被强大的、难以抑制的腐败所吞噬。
凡此种种问题，必须用改革的办法来解决，否则就没有出路。纵观浙江省水电发展的几个阶段，就可以发现这实际上是一部电力工业改革的历史，该历史分为以下三个阶段。
第一个阶段是1985年以前的二三十年间，除新安江等几座大型水电站外，浙江省水资源开发主要以防洪、灌溉为主要目标，小水电基本上是依附在防洪、灌溉工程中发展起来的，其中大部分是大库容、小装机的坝后水电站，这在当时对于促进城乡生活用电方面起了积极作用。如横锦、南江、金兰、安地等几座水电站的建造提供了金华地区附近的城乡生活用电。
第二个阶段是进入20世纪80年代中期以后，国家决定浙江省26个县作为全国第一批、第二批农村初级电气化建设县，这使浙江省水电建设进入了高峰期，全省有31个县的小水电装机容量达到1万～3万k W之间。这一时期不仅建了许多以发电为主的水利工程，而且推动了浙江省农村电网建设。这个阶段由于国家改革开放政策的实施，浙江省工业经济迅速发展，特别是乡镇企业、村办企业的迅速崛起，社会需电量增长仍远远大于供电量的增长，供求矛盾在不断地扩大。
第三个阶段是1993年以后，随着浙江省经济的迅猛发展，社会对电量的需求量迅速增加，电的供需矛盾十分突出，用电与供电之间摩擦不断，已严重影响了社会稳定和经济的发展。为了解决这些矛盾，必须同时加快电网和电源的建设步伐，但主观上要求快速发展与国家资金短缺之间的矛盾日益凸现。在这种背景下，省委、省政府根据民营经济发达的省情，对水电站投资体制和上网电价进行了改革，决定小水电上网价实施新电新价政策，以鼓励社会资金以股份合作制形式投资开发小水电，同时通过电网和水电站行业管理职能的分离，保证了国家资金重点投向全省农村电网，使电网和水电站都有了长足的发展。经过这些宏观政策的调控，极大地调动了社会投资办水电的积极性，小水电建设实现了投资主体多样化，出现了前所未有的小水电开发热。
经过以上三个阶段，浙江省水力资源开发有了长足发展。但在水电开发形成总量规模的同时，也带来了前述诸多问题，在当今生产力发展水平下，这些问题是不可避免的。随着中国电力市场的逐步建立和十五届四中全会精神的贯彻落实，宏观环境为水电解决自身存在的问题和矛盾带来了历史性机遇，水电已进入了新的发展阶段，这一阶段应以提高水电站资产质量、集聚优势竞价上网为其发展的方向，而最核心的问题就是产权制度改革。通过产权制度改革，使所有水电站都成为追逐利润最大化的市场主体，同时都具有弱肉强食的危机感。
2.产权及产权制度改革的正确认识
随着我国经济体制的转型，市场机制将引入到全社会所有竞争性行业，电力行业同样需要建立市场机制。电力市场一旦建立，就要按市场经济的游戏规则运作，各市场主体的最终目标是追求经济利益最大化。为了适应这一形势，作为市场主体的水电站必须按市场的导向进行一系列改革。从外部环境看，水电的优势要通过竞争和宏观政策来体现，使各市场主体的外部经济内部化。从内部改革看，其核心是产权制度改革，通过产权制度改革，实行资产重组，降低生产成本和交易成本。因此，从目标到具体的微观政策措施的逆向改革路径可以表述为：(www.xing528.com)
浙江省水电如何进行产权制度改革是摆在我们面前的一项重大命题。首要的问题是应该对产权制度及产权制度改革等基本概念有一个正确认识。
（1）产权及产权制度。从理论上讲，产权是指通过法律界定和维护的人们对财产的权利。由于财产可以多方面给人们提供权益，因此，产权是与财产相联系的权利体系，它包括对财产的所有权、占有权、使用权、处置权、收益权。产权实际上是这“五权”的统一。从产权主体的角度划分，有国有产权、集体产权、私有产权等。产权制度是人们依据产权主体、产权结构关系中某些共同特征进行分类而产生的一种范畴。具体的产权制度是指财产在营运过程中所表现的具体形态，主要包括产权主体的变动状态、产权内部组合状态以及产权营运方式的状态。
我国目前国有、集体水电站的产权权益中所有权、占有权、使用权处于相对分离状态，各“权”之间没有约束机制，放任自流，产权营运结果是谁都不负责任，国有、集体资产大量流失。导致财产所有者国家（集体）不受益，收益权空设，产权主体的变动也处于僵滞状态，该流动的不流动，资源不能优化配置。要解决这些问题，关键要实行制度创新，而制度创新中最根本的是要解决好“五权”之间的关系，使“五权”之间既处于相对分离的状态，又有内部机制的约束，使责权利统一。
（2）产权制度改革的目标。产权制度改革的最终目标是两个：①产权可交易；②产权的委托代理。
产权交易就是说资产属性是完全的经济性，而不是社会性、文化性、政治性、法律性的，产权边界比较清晰，这是市场经济最起码的要求。因为市场的功能是使资源配置达到最优状态。如果产权边界不清，经济性不强，市场主体对拥有该资产的产权没有经济动力，产权无法通过市场行为在“经济人”之间流动。例如，“使用权”边界不清，小农水在改革中其使用权无法拍卖，小水电站的所有权无法转让，只能靠政府行政干预。这样的资源配置受人为因素影响很大，无法达到最优状态。水电站资产重组包括流域内梯级水电站的重组或跨流域的重组，甚至水电与火电的重组都是扩大规模、提高水电市场竞争力的手段，但其前提是产权能交易。如果产权不可以交易，最终在市场竞争中，小水电将逐个被击破，淘汰出市场。
产权的委托代理是现代企业的要求，无论是国有水电站还是股份制水电站最终都要进行委托代理，这是因为资产所有者不可能都亲自经营其水电站。委托代理本身是一种制度，它要求委托时责权明确、赏罚分明。只有这样，才能充分发挥水电站经营者的才能，才能把追求企业经济效益作为水电站的主要目标。而目前许多国有、集体水电站的所有者与经营者尽管在形式上也是分离的，但不是真正的委托代理，后者在资产保值增值上没有法律约束，其结果是资产的流失。
（3）浙江省产权改革的实践。从浙江省小水电产权制度改革的实践总结和产权营运方式的基本特征看，产权制度改革的主要内容是决定采用何种方式去分割和营运产权。
1998年浙江省水利厅下发了《关于加快农村水电产权制度改革的若干意见》，鼓励全省对已建水电站实施产权制度改革和经营体制改革。
经过两年的努力，全省各地的小水电产权制度改革正积极推进，各地结合当地实际创造性地开展工作，涌现了像缙云、景宁、松阳、淳安、安吉、临安、诸暨、苍南、平阳、上虞等一批颇具特色的县（市）。上虞市舜联水电开发有限公司，从购买亏损的徐林一级、二级水电站起家，通过产权制度改革，加大投入，滚动发展。目前公司经营着4座水电站，每年收益在25%以上，固定资产已达到1600万元。绍云县水利局成立了以局长为组长的产权制度改革领导小组，对青井湾、好溪、城南、插花墩、长坑等水电站实行一站一策，分类改革。通过拍卖、长期租赁、股份制改革等形式，使原来处于半死不活的水电站摆脱了困境，走上了健康发展的道路。松阳县采取对水电站经营权的公开拍卖，提高了水电站效益和管理水平。根据浙江省各地的做法，主要解决所有权与收益权、占有权与使用权、所有权与处置权严重背离的状况，归纳起来可以分为下面几种形式：①以水电站产权为纽带进行资产重组，对水电站实行股份（合作）制改造，使水电站的资产多元化；②对规模小、效益差的国有、集体水电站公开拍卖，转让全部所有权，收回国有投资，避免资产流失；③以防汛、灌溉为主要功能的水库水电站实行租赁承包，实行经营权与所有权的分离，水库拥有收益权，而使用权转让给职工或其他企业，提高水电站的经营效益，保证水库的正常运行；④对水利部部门下属的水电投资公司进行股份制改造。通过以上种种改革，优胜劣汰，实现资产重组，为县（市）组建水电集团公司，实行流域性或区域性开发，提高市场资源配置效率和企业的经济效益创造了条件，目前浙江省已组建了20多家县级以上集团公司。
通过产权制度改革的实践，我们有以下几方面收获：①产权制度改革不仅使老水电站起死回生，走出了困境，而且摆脱了政府部门的行政干预，削减了政府“寻租”能力，形成了对产权的有效保护。原来浙江省许多乡镇、村办水电站形式上是企业，实际上是政府的一个小金库，通过改革，脱离了行政关系，使水电站变成了独立核算、自负盈亏的企业。②通过转制，使水电站与职工、股东三者的利益得到统一，即真正做好“五权”统一，加强了对水电站经营的监督，调动了职工的生产积极性，转制使电站效益大幅上升。③许多处于亏损或隐性亏损的水电站通过改制收回了国家投资，达到国家资产保值增值的目的。④由于水电站内在经营绩效机制的驱动，企业做大做强的欲望和科技进步的动力增强，为水电经营企业家的脱颖而出创造了条件。
【注释】
[1]本文首次发表在《地方电力管理》2000年第5期，后又收录在浙江省水利厅论文集《理论与实践》一书中。原题目为“产权制度改革是小水电发展的必由之路”。
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