小水电产权制度的变迁与趋势

1.小水电产权演变的历史

投资体制本身就是决定产权的一种制度，投资体制的演变实际上就是产权制度的变迁。

1993年以前完全计划经济体制。国家对电力工业实行完全的计划经济体制，水电站投资资金全部由国家筹资。建成的水电站就是事业单位或国有企业，投资所形成的资产属于国有资产。在那种体制下，由于资金“瓶颈”的原因，水电开发速度比较缓慢，水电站等电力工业发展速度远远跟不上经济发展要求。

1993年水电投资体制改革。浙江省政府对小水电行业投资主体的准入条件进行了放宽：本省范围内任何经济主体都可以通过股份制的形式投资水电站，甚至通过招商吸引国外资本。这个制度完全是由强势政府为了满足对电力需求的目标出台的，通过电力发展促进当地农村经济的腾飞。这个政策出台后，第一座民营电站于1996年正式投产。其后浙江省迎来了一个水电建设高峰期，民间资本的大量涌入导致水电资源开发速度大大加快。据统计，到1999年底，浙江省已建成小水电装机容量为152万k W，其中1996年以后投产的装机为60万k W。由于当时我国市场经济才起步，社会公众和投资者对于产权的概念比较模糊，只知道“谁投资、谁收益、谁所有”。

2000年浙江省对水电站上网电价改革。从1993年以来为了鼓励社会投资，浙江省小水电上网电价实行新电新价政策（即新建水电站的上网电价由建设成本加合理利润组成—一种没有风险的电价制度）。2000年全省实行统一的上网电价，将1996年以前投产的水电站单位电能的上网电价定为0.39元/（k W·h），1996年以后投产的水电站的上网电价定为0.45元/（k W·h）。从产权的角度看，这一电价制度改革的本质是对收益实施“公正的报酬”准则，投资电站的收益从旱涝保收走向了风险性投资，实质上是对产权的一种限制和削弱。

2002年对转让权的进一步改革。浙江省出台了《浙江省水电资源有偿出让管理办法》，在全国率先实行水电资源通过公开拍卖、协议转让等市场方式有偿出让，全省水电资源较为丰富的县（市）政府都出台了相应的实施细则。进一步使隐性的资源价格显性化，国家通过市场将资源的使用权转让给私人，同时进一步明确了投资者拥有转让权。据统计到2005年8月底全省已有偿出让水电站139座，装机20万k W，出让金额达1.3亿元。这一制度改革的实质性意义远远大于开发权拍卖本身，而在于它所引导出来的资源产权边界更加清晰。使水电资产的流动性更好，水电资源比以往更有价值。

2.水电产业产权制度变迁动力

水电资源开发中产权制度变迁，也是由某一种生产要素的短缺引起的。研究水电资源开发投资政策的历史路径可以很好地验证这个道理。①20世纪90年代生产要素的相对稀缺表现为货币资本的稀缺，由于投资主体是国家，国家有限的财力无法满足社会对电力开发的需求。而这时水能资源由于开发率低相对于货币资本来说表现为比较丰裕。在这种环境下，水电站产权制度演变成为股份制产权和私人产权。这种产权制度的出现一定程度上解决了资本短缺的问题，使浙江等省水能资源的开发大大加速。2002年以后浙江省民营资本在中国西部各省开展的“圈河运动”就是这种产权制度出现带来的效应，富裕的民间资本相对于浙江省尚未开发的水能资源，已表现为水能资源的相对稀缺。这种稀缺性表现在资源价格的大幅度上涨（拍卖是这种资源价格的直接体现），最后浙商选择开发西部资源的路径。②2001年浙江省出现水能资源拍卖等有偿转让制度，就是水能资源的稀缺性在市场推动下出现的一种产权制度的变迁。由于农村金融市场体制改革，农民经济水平大幅度提高，农村已经具有相当多的投资资本。相对来说这时的水能资源已经变得稀缺，因此，产生竞争性的资源供给制度——拍卖或有偿出让。这种资源出让制度表面上看是政府主导的，实际上是市场推动的必然结果。(www.xing528.com)

3.产权继续变迁的预期——混合产权

（1）政府防洪资源的稀缺。2004年和2005年浙江省连续遭受强台风的袭击，在缺少有效的山区防洪资源的情况下，采取了不惜代价的手段——百万村民大转移。这种巨大的转移成本体现了山洪防御中某些生产要素的稀缺，政府有动力去寻找这种生产要素或这种要素资源的替代品。

目前浙江省小水电投资以私人和股份制投资为主，私人投资项目是具有相当高的经济效率，相关资料可以参见《水力发电企业经营绩效比较研究》（2003年）（《数量经济和技术经济研究》2003年第7期）。在这种既定产权结构和生产要素高效率利用的条件下，开发商要进一步“帕累托改进”已有相当大的难度。惟一能“帕累托改进”的是与政府资本合作，解决政府十分困扰的问题——防洪资源的缺乏。增加政府投入、提供公共产品的制度演进已成为必然——既满足了政府对公共产品的强大需求，又进一步提高私人水电站的经济效益。

（2）防洪工程的两个案例。从下面两个案例中可以看出水电投资主体的变革，从而可以预期水电产权的进一步变迁的趋势。浙江省常山芙蓉水库和桐庐分水江水利枢纽是两座防洪工程，投资主体则出现了由政府和私人共同投资的混合投资模式。这种制度变迁看上去是县级政府主导的产物，实际上已经带有很浓的市场特色的制度变迁。由于这两座水库都带有附属水电站，因此，水库既具有公共效益又具有经济效益。当地政府为了减轻政府融资的压力，将综合的水利枢纽工程分为公共物品和私人物品，从产权的意义上讲分为了两种产权，从而造成了两种投资主体：①芙蓉水库水电站由政府负责政策处理费用约1.0亿元，企业主负责水电站水库建设筹资约1.2亿元，发电收益权归企业所有；②分水江水库，由政府筹资建设，水电站由企业投资，按总投资9亿多元的概算，政府出资6亿元，企业出资3亿元，发电收益归企业。政府拥有这两座水电站水库的防洪调度权。

常山芙蓉水库水电站和分水江水库水电站的产权制度的变迁也是由资本稀缺引起的一种制度演化。而以发电为主私人水电站引入政府资金投资倒不是资金上的短缺，而是另一种资源的稀缺——水坝的坝址稀缺。随着社会进步，经济发展，人类进入一个新的发展阶段，原先人对水的单一需求转为综合需求，大量的水坝原先用于水电厂开发单一目标建设，现在需要包括防洪、灌溉、农村供水、生态环境保护等综合开发。然而在山区河道中坝址是稀缺的，一旦坝址为水电站开发商所占，政府就无法完成其他的开发目标任务。开发商和政府等多用途对坝址的需求，导致了坝址稀缺性的提高，从而使坝址的价格更高。这就是混合产权制度产生的动力。

上面两个例子是防洪工程的例子，政府有意向，投资者就会主动介入。而发电为主的小水电项目情况正好相反，制度进一步演变是以发电为主的水电站的政府资金的介入，把原来的私人物品水库通过增加防洪库容和出让防汛期的调度权，增加公共物品属性。这样原来属于私人物品的水电站演变成私人物品和公共物品的混合物。政府资金的介入，一方面增加了社会效益，另一方面也增加了水电站的经济效益（电站可用于发电的水量增加了，而私人投资不变），最后政府和开发商取得了一种共赢的局面。因此，水电产权进一步演变应该是开发商有意向、政府主动介入的结果，演变中政府应该起主导作用。