客体导向的角色、定位与层次：食品安全政策重构

7.2.2.1　更加重视客体的政策主/客体关系

简单而言，公共政策的客体导向就是要求从政策客体的角度和利益出发进行相关政策的调整和执行。客体导向是相对于主体导向而言，在主体导向下的政策制定和执行，是由政策主体加以主导的，体现的是政策制定者的价值、意志和想法；而客体导向所要强调的正好与其相反。在政策制定与执行过程中，应该以行政客体作为主导方向，更多地体现行政客体的价值、意志和想法。

客体导向的提出，打破了原有政策主/客体关系，从而形成了新的基于“人与人”关系的关系结构。在这个重构的关系中，政策的决策者成为政策的主体，而政策的受影响者成为政策的客体，而在原来关系结构中的客体，即政策所要调整的社会事务，则成了新关系中的事实载体。图7-1给出了新老两种主/客体关系的对比。

比较图7-1中的新旧主/客体关系，主要区别于三个方面：

①在旧的结构里，强调的“人与事”关系，而新的结构里，强调的是“人与人”的关系。

②在新结构里，政策主/客体间的互动得以加强。在旧结构里，由于政策的目标群体仅作为政策的间接客体，从而弱化了与政策主体之间的互动功能。而作为政策主体的决策者，并不能与政策的直接客体（物）建立直接的互动，从而降低了政策主/客体之间的交流与互动，进而直接影响到政策执行的效果。

③在新结构里，原本作为直接客体的社会事务成为主/客体之间政策交互的载体，回归到它的本来位置，即作为一个客观存在的事实，与政策主/客体保持着平等的距离，受到主/客体的共同影响和作用。

图7-1

7.2.2.2　食品安全政策主/客体关系的重新构建

（1）食品安全政策的主体(www.xing528.com)

作为社会公共安全体系中的重要内容之一，食品安全在政府职能序列里不断被重视和加强，已成为不争的事实。虽然，当前许多观点和舆论试图把食品安全的责任归于食品生产经营者，如食品经营者是食品安全的第一责任人。但是，各级政府在食品安全中的地位和角色，并不会因此而有丝毫的削弱，相反，在食品安全政策关系中，政府的主体地位和作用得到进一步的加强。这也意味着社会对于政府部门在食品安全关系的主导地位予以肯定和期许。政府的主体地位和作用主要体现在七个方面：①统一负责、领导、组织、协调食品安全监管工作；②建立健全食品安全全程监管工作机制；③统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；④完善落实食品安全监督管理责任制；⑤加强食品监督管理能力建设；⑥研究制定食品安全监管政策措施；⑦制定颁布食品安全标准，组织开展食品安全风险评估，公布食品安全信息等。

（2）食品安全政策的客体

所有受到食品安全政策影响、制约和调控的社会个体和团体，都可以成为食品安全政策的客体。政策客体的内涵得以扩大，包括六个方面，一是食品生产经营者，他们是食品安全政策调整最直接的对象。二是消费者，在传统的观念里，他们是食品安全政策的被保护者。但是在小众化舆论条件下，消费者的态度和意见，会被放大到不可思议的地步，从而对食品安全政策产生巨大影响。三是行业组织。主要是与食品行业直接相关的各类专业协会或机构。四是下一级地方政府。出于对地方利益的维护，下一级政府在面对上一级政府的政府调控时，它的地位自然而然地被调整到政策客体这一边来。五是大众媒体。大众媒体对于食品安全公共政策产生重要影响，有的时候甚至是决定性的影响。六是专家。包括专业领域的权威人士和越来越流行的公共知识分子（所谓的“公知”）。

新的政策客体，包括原来政策体制外的主体。这种调整不仅是主/客体间范围的变动，也决定了主/客体之间关系的变化。关系的变化主要体现在主体与客体间互动机制方面。作为原来体制外的政策主体，它们对于政策所产生的影响与作用，需要通过体制内的主体才能得到反映，在地位上，它们从属于体制内的主体。这种地位与角色，限定了它们作用的发挥。而当它们处于政策客体地位时，它们的政策主张和要求，就成为政策制定过程中与政策主体对等的一个利益表达，与政策主体的互动的范围、空间和手段等更加丰富。同时，由于政策客体总体分量的加重，政策的利益平衡将会更加平均，从而有利于食品安全政策在维护公共利益方面发挥作用。

（3）食品安全政策的载体

食品安全事件本身成为食品安全政策的载体而不是客体，一方面强化了安全事件作为客观事件的事实存在，其本身并不受任何主观意愿的影响；另一方面，作为载体的食品安全事件，不再参与到客体对政策影响的可能性之中。这种变化使得食品安全政策可以更加集中地考虑各相关利益的平衡，而不是对食品安全的客观标准的争议。在食品安全政策中，想要寻找到恒定的安全法则是行不通的，因为，在社会科学中，因果机制本身并不稳定^[2]，其不稳定性取决于政策执行者与被执行者的理性选择过程，这种理性选择往往会产生标准以外的意外后果，即政策执行的后果并不是行动者的最初本意。因此，将食品安全事件剥离出政策的客体范围而独立成为政策的载体，既回归了事件本质的属性，也使得食品安全政策更加倾向于社会科学的范畴，而更少地受到自然科学的思维影响。

（4）食品安全政策的定位

食品安全政策的定位应该是协调而不是决定。在新的食品安全政策主/客体结构中，主体与客体是“人与人”的关系，而非“人与事”的关系。对于事的客观性，是可以通过决定的方式来加以明确的；而对于人的主观性，最好的解决方式只能是协调。就食品领域而言，食品安全的绝对性可以通过客观的数据加以表示，如食品安全标准。对于这类的安全性并不需要特别的程序来加以协调或决定。然而，如何在一个特定的社会条件下解读或运用这些食品的安全性，并不取决于那些客观的数据，而是相关群体的利益选择。食品安全利益的选择，决定了食品安全政策的存在多种可能性。在多方利益交织的状态下，把握并固定可能性，需要通过各利益方的协调一致来进行。

（5）食品安全政策的层次

传统的食品安全政策更加注重的是纵向层次的安全，即以政府层级制为主杆，实现相关政策的垂直分布，以实现政策效果直达政策执行末端的效果。在一个单元化并且均衡的社会中，这种政策的层次分布是比较适合的，并能体现出更为有效的政策执行力。但是，对于区域发展差异大、政策客体利益表达多元化的社会而言，纵向的政策分布难以取得良好的政策效果。食品安全政策的横向层次，关注的是政策主体与客体之间，对于以食品安全为核心的利益协调。在这种层次分布下，层级（即层次的数量）不再是关注的焦点，层面（即单一层次的覆盖范围）成为政策的聚焦点。在同一个政策层面上，取得政策主/客体之间的利益平衡，成为食品安全政策重构的目标之一。