制度/机制偏好的影响分析探究

“制度/机制”偏好影响的是行政监管的形式。制度与机制决定了行政监管的基本结构和运作方式。在食品安全监管中，一部门监管模式、分段监管模式等都是行政监管制度的具体体现。而在各监管部门之间的协调、配合，以及如何调动社会各类资源等，则属于监管机制的范畴。制度与机制的安排是根本性的，具有全局的影响性，是一项十分重要的基础建设。但是，从政府行政管理角度来看，对于制度的调整往往又是最容易控制和操作的。特别是当制度安排与政府职能部门的调整紧密联系在一起的时候，这种调整就在事实上成为政府的内部事务。因此，这种便利性的存在，使得政府部门对于制度的改革天然地带有偏好和依赖。

6.3.3.1　制度调整的频繁与反复

“制度/机制”偏好的副作用，在食品安全监管中有一定的表现。以2004年国务院对食品安全监管体制作出调整为基点，在2004—2013年的十年间，我国食品安全监管体制经历了一个大的轮回，从以卫生部门为主的一部门监管体制调整为卫生、质监、工商和食药监等多部门进行的分段监管体制，然后又重新调整回以食药监为主体的一部门监管体制。在这么短的行政周期内作出如此之大而且又是反复性的调整，一方面说明我国政府行政体制改革的力度和决心，另一方面也说明制度性的安排与调整在机构职能层面的易操作性。

如果从更高一个层面来看，即整个政府行政体制的改革历史，同样可以印证基于制度偏好的体制改革的频繁与反复。从1982年起，我国行政体制改革一共经历了六次大的调整，分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2013年。从时间分布上看，30年间每一次行政体制改革时间跨度都是5年或是10年。这样一个时间跨度与每届政府的任期基本一致。从改革的内容来看，总体上反映了我国对政府职能定位的渐进式的认识，同时，通过以行政部门的机构调整作为实现政府职能改革的抓手。这种改革路径对于政府来讲是最容易操作的，并且改革的风险也是最低的和可控的。因此，在某种程度上讲，制度偏好成为我国行政体制改革（包括食品安全监管体制）反复调整和调整中反复的重要原因。

从执行的角度讲，制度性的变化对执行力的影响是长远的而且是根本性的。相比于结果和过程的管理，制度的变化所带来的调整是系统性的，特别是机构的调整直接涉及人、财、物和职能的变化。这类调整从启动到完成需要较长的时间周期。而新的制度效果的体现同样需要时间上的酝酿。如果制度的调整过于频繁，那么，一方面将没有足够的时间来体现制度本身的效用，另一方面也将掩盖政策执行不力的真正原因，无法判断执行不力的原因是来自制度本身还是制度的执行过程，因为，既没有足够长的时间来证明制度的好，也没有足够长的时候来证明制度的不好。(www.xing528.com)

6.3.3.2　责任的黑洞

“制度/机制”偏好也为行政责任的规避提供了一个很好的借口。在行政监管中，特别是涉及安全性的监管，十分强调监管的责任及责任的追究。在发生包括如食品安全事件之后，无论是社会舆论，还是上级政府部门，在处置事件的同时，必然会提出监管责任的追究问题。而在责任追究中，对安全事件的起因与发展等的分析是明确责任的一个重要步骤。虽然，就绝大部分食品安全事件而言，事件的发生基本上都与人的因素有关，相应肇事责任也主要是人的责任，包括企业经营责任与政府监管责任。但是，由于我国目前正处于社会转型期，行政体制还在不断的调整与完善，在监管者的责任背后往往还有着体制、机制的原因。特别是由于频繁的调整与改革，容易造成体制与机制是具体食品安全事件发生的根本原因的感觉，从而把对具体责任的追究引向了对制度的拷问。

制度的缺陷成为责任的黑洞。如果把所有监管失败的原因最终归结为体制或机制的问题，这既是一个永恒正确的选择，同时，也是一个没有任何意义的判断。因为，在任何一个公共事件背后，都可以追究制度的原因。制度的责任是终极的，因此也是虚化的。如果对责任的追究从实实在在的执行者迁变为虚化的体制或机制，那么监管责任的追究也将成为形式上的空谈。这样的责任迁移，是现实中政策执行不力很重要的一个原因。