分析结果/过程偏好的影响

“结果/过程”偏好主要是对监管过程中的选择倾向产生影响，即监管的重心或兴趣点是落在“结果”还是“过程”。所谓“结果”偏好，看重监管对象的最终结果（即食品或产品），把结果的好与坏作为衡量监管效果的重要依据。“结果”偏好体现在监管工作中，就是“结果”导向式的监管模式；而“过程”偏好则是更加关注监管对象的生产过程控制，对应的是“过程”导向式的监管模式。两种监管模式都是在行政监管或是一般管理中经常使用到的模式。但是，如果“结果/过程”偏好在监管模式中的影响没有加以很好的限制，而是任由其主观性过度膨胀，则会导致监管模式的扭曲，进而产生负面的监管效果。

6.3.2.1　随机抽样的偏差

以“结果”为导向的监管所产生的直接后果就是对监管结果的过度重视。监管结果成为衡量监管工作的主要依据。在实践中，这种工作导向会促使监管者把提升用于衡量好坏的监管结果作为主要工作方向，而忽视监管的整体成效。就食品安全监管而言，“结果”导向就是将食品检测合格率作为监管工作的目标。而事实上，食品的检测及其结果一般只是食品安全监管中映衬监管成效的数据之一。如果把追求食品检测合格率作为工作目标，就会造成本末倒置的现象。

食品的检测是以抽样统计为基础的。这也就是说，所谓的食品检测合格率只是一个数理统计意义上的计算值，并且具有一定的偏差范围。从概率统计角度来看，抽样检测的结果直接受到样品代表性的影响，包括抽样方法、覆盖范围、基数确定等。换言之，当所谓的“结果”成为衡量的唯一标准，那么对“结果”的改造就可能成为某种潜在的选择。而对于基于数理统计的随机抽样，在实际操作中就可能被改造成有针对性的抽样，从而使得抽样检测结果向着有利于监管者的方向扩大偏差。也正是由于这种可能性的存在，才使得食品安全的检测结果与社会对食品安全的真实感受之间存在较大的差异。在2013年全国“两会”期间，国家相关权威部门公布我国婴幼儿奶粉的抽检合格率达到99%，高于国外进口奶粉合格率时，却引起了包括“两会”代表在内的社会质疑。这种质疑与其说是对检测结果的不信任，不如说是对基于“结果”偏好的“结果”导向式监管工作的不认可。

6.3.2.2　抽样成本的非理性上升

“结果”偏好对于食品安全监管的另一个直接的负面影响，就是扩大了食品抽样检测的数量。由于对检测的结果过于看重，加大对食品的抽检力度成为监管部门和社会舆论的共识。各级政府财政中对于食品安全检测经费的增加，婴幼儿奶粉标准修订中提出企业要对产品进行批批检测的新要求，无不体现监管部门的“结果”偏好的痕迹。而加大抽检力度，直接导致检测经费的大规模增长，包括政府的财政资金和企业的经费投入。这种投入的增加都将转移到监管成本或是企业运营成本之中。有关监管成本的问题，前文已做具体的分析。总之，必须重视“结果”偏好及其“结果”导向对于食品安全监管的负面影响，防止抽样检测经费的非理性上升。(www.xing528.com)

6.3.2.3　对企业内部管理的直接干预

过程管理是现代企业管理中一个十分重要的内容。以全面质量管理为代表的企业管理就属于过程管理理论在实践中的应用。在全面质量管理实践中形成的ISO 9001系列标准，将过程管理的理念发挥到极致。过程管理的特点是关注生产经营过程中每个环节的控制，通过对每个环节的质量控制，从而确保最终结果的稳定与可靠。过程管理对于结果管理而言，无论是理念、方法和方法等都是一个超越。在政府部门对食品安全监管中，也经历着这样一个跨越的过程。出于对“结果”导向式监管效果的反思，注重过程管理的理念被引入行政监管中来。这种跨越就总体而言是行政监管工作中一个很大的进步。基于过程管理的理念，全覆盖、全过程监管的要求被提了出来。同时，出于对行政追责的规避，不断完善对企业的监管要求，在全过程、标准化和规避责任的引导下，食品安全监管的规划指南越来越细化，以至于按照标准化的过程管理规范要求，行政监管人员对企业的监管需要完成几十项的检查项目，基本涵盖了企业所有的管理环节，严重影响了监管的效率。同时，对企业内部经营管理的全过程监管要求，使得行政监管对企业自主经营的影响更加直接，如行政许可条件设置、驻厂监督工作等，企业在设备配置、工艺控制、质量管理等方面，不得不按照行政规范要求行事且没有任何的调整空间。这样就使得企业生产经营中的多样性、创新性受到压制，企业的理性选择空间被缩小。

6.3.2.4　行政监管能力的不足

过程管理是嵌入式的管理方法，要求对被管理对象的内部工作有一定的了解和掌握，即专业性的要求。而政府部门的行政监管虽然可以具备一定的专业性能力，但是，面对复杂多样的被监督者，行政监管无法同时具备也没有必要具备全面的专业性。行政监管的根本属性在于行政性而非专业性。以食品安全监管为例，在行政监管序列中，食品安全监管相比于其他监管工作具有很强的专业性，这也是为何食品安全监管需要单独设立监管部门的主要原因。然而，食品安全监管部门的专业性，远远不能满足对整个食品行业中各类企业进行全面过程管理的需要。就行政监管而言，“过程”偏好的最大阻碍来自于监管人员的能力建设。而指望行政监管人员成为专业监管人员，甚至是全面的专业监管人员，这在实践中是不可能的，也超出了政府行政部门能力建设的范围。