监管手段过度使用与政策执行力的关系：探讨人参理论

行政监管是政府行政强制力的体现形式之一，无论是日常监管、专项整治，还是驻厂监督等特殊形式，理应在具体实践中取得相应的执行效果。但是，从现实的反馈来看，行政监管特别是食品安全监管往往不能取得令人满意的执行效果。造成这种执行不力现象的原因是多方面的，其中之一在于行政监管手段的过度或不当使用。

如上文所述，专项整治是食品安全中经常用到的一种监管方式。专项整治的目标清晰、措施明确、力量集中，是政府在应对重大食品安全事态或问题时所依赖的监管利器。在近年来的一系列重大食品安全事件中，国家通过专项整治形式，快速应对各种挑战，在较短时间内平息事态，并使相关问题得到较为有效的解决。如2007年国务院在全国范围内开展产品质量与食品安全专项整治，回应了国际社会对我国出口产品（包括食品在内）质量的质疑；2008年媒体曝光三鹿奶粉事件后，面对越演越烈的“三聚氰胺”风波，以及对我国乳业产业的全面质疑，国家同样以开展乳粉专项整治为手段，通过采取一系列的强硬措施（包括驻厂监督等），迅速扭转局面，并且成功地推动我国乳品行业整体格局的改变和产业水平的提升。

专项整治的最大特点在于“专”字，即相对于日常监管工作，专项整治行动只是针对一段时期内特别突出或是社会影响重大的事件而开展的。专项整治强有力的效果，也正是源于它的“专”。但是，在现实工作中，由于相关行政部门过于倚重专项整治的工作成效，而忽略了它的特点和限局，一有风吹草动，就启动一个专项行动，从而造成专项不专、专项过多的现象，甚至在一些地区的工作，专项工作的数量和任务，都超过了常规性的行政监管工作。表6-3汇总了2011年上海某地区质量技术监督部门组织开展的各类食品安全专项整治工作^[8]。

表6-3　上海市某区2011年食品生产环节专项整治统计表^[9]

续表

(www.xing528.com)

续表

续表

专项工作过多的直接后果，就是造成日常监管的削弱。基层监管部门疲于应付各类专项，日常监管得不到有效落实。甚至在过多的专项任务的压力下，造成对专项工作的麻木。专项工作过多过滥，从根本上讲，是行政监管部门对于行政手段集中使用过于依赖的结果。从表面上看，这种现象强化了政府部门在食品安全保障中的主导地位，显示了政府相关部门的工作作为；但是，专项工作过多的现象背后，衬托出政府部门在面对食品安全问题频出时的困境，也给政府行政部门增加了无限的社会责任。

类似的行政监管手段被过度使用的情况，不止专项整治这一种。在实践中，一些在特定环境和情况下取得良好效果的监管手段或方式，往往会被无原则地扩大使用甚至滥用，如驻厂监督等，从而在实践中产生了监管手段失灵的现象。对于这种因使用不当而造成的监管失灵现象，可以用“人参”理论来加以解释。

在传统中药中，人参具有十分特殊的医用作用，特别是所谓的千年人参，被传奇式地认为是“救命”之药。在病情危重之际，人参可以起到起死回生的功效。正是因为人参具有强大的功效，它成为中药中的珍品。但是，传统中医对人参的使用有着十分严格的标准、方法和禁忌。其中，最为重要的一条使用原则，就是不能滥用人参。人参可以救命，但是滥用人参的后果却是非但不能救命治病，甚至还会夺人性命。这是中医用药的辩证法，说明人参的强大作用只有在合理、适当的使用条件下才能发挥最大的正面作用；如果使用不当或是滥用，则会造成相反的副作用。这种人参使用功效方面的特殊现象，对于行政监管手段与方法的运用来讲，同样具有借鉴意义。特别是诸如专项整治、驻厂监督等严厉的监管手段，更要注意使用过程中的适度。一旦这些监管利器被滥用，甚至演变成一种日常监管的形式与方法时，它们的作用非但不能得到有效发挥，还会对行政监管造成有害的影响，使得行政监管的执行力大打折扣。因此，对于行政监管来讲，监管方法与形式的选择和运用影响着执法力，需要重视监管手段与方法的合理选配与运用，才能保证监管执行力的有效落实。