我国食品安全政策的执行成本影响分析

6.1.3.1　我国食品安全监管的成本特点

当前，我国的食品安全监管主要是以政府为主体的主导型监管模式^[4]。在这种模式下，食品安全监管的成本主要来自于政府的行政经费投入。在主导型监管模式下，政府在食品安全方面的经费投入的主要特点反映在以下四个方面：

特点之一：基于有限理性，政府的经费投入同样需要追求利益的最大化，即对成本收益的考虑。

特点之二：在主导型模式下，政府对食品安全监管的单一性，使广大消费者对食品安全的选择缺少更多的选项，从而使得政府在没有任何竞争压力的情况下导致行政效率的低下和行政管理成本的增加。

特点之三：政府作为食品安全监管的主要保障者，在监管成本的约束下，容易导致制度供给与制度需求之间的失衡，从而造成社会资源的浪费，并增加整个社会的交易成本。

特点之四：政府食品安全监管在技术性、专业性等方面的局限，使得政府监管与食品企业间容易产生技术性信息的不对称，而为了弥补这种不对称，政府需要在相关的技术、专业、行业方面加大经费投入。

6.1.3.2　监管的人力成本

食品安全监管的行政成本主要包括两个方面：人员经费和业务经费。其中，行政监管人员经费是占据食品安全行政监管成本的主要方面。在我国的行政体制下，关于行政监管人员经费成本的表述，可以转化为更为简单的表达形式，即行政人员的数量。因为，凡是正式列入编制的监管人员，无论是行政编制还是事业编制，都可以得到财政经费的保障。对于食品安全监管来讲，监管的人力成本，主要体现在财政经费中的人员经费，而人员经费的多少，取决于人员的编制数。因此，食品安全监管的在编人员数量，是可以直接代表监管人力成本的最为直接和简单的形式。

（1）监管比的概念

监管比，是行政监管力量与被监管对象之比的简称，反映的是行政监管的人力资源与被监管对象数量之间的一种比例关系。由于在一定的行政区域内，行政监管人员数量受到总体行政编制的控制，其数量在一段时期内是较为固定的，而被监管对象在总体上也具有一定的稳定性，因此，监管比能够较好地反映一个区域的行政监管力量的强与弱、多与少，并且具有横向可比的客观性。在食品安全监管中，监管比反映了行政部门从事食品安全的人数与被监管的食品生产经营企业数之间的关系。根据2007年发布的《中国的食品质量安全状况》，我国共有食品生产加工企业44.8万家，在全国范围内共建立食品安全监管责任区16030个，确定食品安全专职监督员25346人。按此计算，我国食品生产企业的监管比为17.9，这意味着在全国范围内，食品生产环节中的每一名行政监管人员需要负责近18家食品生产企业的监管任务。这个监管比相对于其他领域而言，是相当高的。这也反映了自2004年国家实行“分段监管”模式后，食品生产环节监管力量得到了加强。

（2）监管比的变化与影响

就整个食品安全监管而言，覆盖了种养殖、生产加工、流通、消费等诸多环节，每个环节都有相应的行政监管人员和被监管对象，即都有相对应的监管比。但是，从可代表性和可比较性角度，食品生产环节的“监管比”更具有研究价值。

食品生产环节的“监管比”在一定程度上反映了我国在加强食品安全监管方面所投入的人力成本。表6-1反映了上海某地区食品生产环节监管力量在监管体制调整过程中的变化情况。

表6-1　上海某地区食品安全监管人员情况变化表

从表6-1可以看出，该地区食品生产环节的监管比要比全国的平均监管比低得多，这与上海区域经济发展水平是有直接关系的。但是，从该地区监管力量的纵向变化情况看，在一个相对稳定的监管期间，监管比的变化因素主要取决于被监督企业数量的变化，即在2005—2013年的分段监管体制下，食品生产环节监管比从最初的11.4下降到2013年底的6.7，其间，直接从事食品生产环节监管的32个编制数并没有任何调整，而食品生产企业数量却从2005年年底的366家下降到了217家。过低的监管比，一方面代表着监管力量的相对增强，另一方面也意味着监管成本的大幅度上升。在2014年该地区在市场监管体制的调整中，重新实现一部门监管体制后，对食品生产环节的监管力量重新进行配置，使得相应的监管比上升到12.9，达到了一个基本与上海市整体监管比相当的水准。

但是，从整个食品安全的监管力量的配比来看，监管人数上的增长则是一个不争的事实。从2004年底的35名（事业编制）专职食品卫生监管人员，到分段监管调整后的162名（事业编制）的专办食品安全监管人员，其人力增幅达到了362.9%。而在2014年实现市场监管大部制改革后，原有的人员编制数悉数转入新的市场监管局。在新的监管部门，由于采取了监管重心下移和混编使用的形式，强调了综合监管的模式，不再突出食品安全监管的专职人员，而是把食品安全监管的工作融入到基层综合监管和综合执法工作之中。这种工作模式，实际上是增加了食品安全监督的人员数量。

（3）关于监管比的辩证认识(www.xing528.com)

在以政府主导型监管体制中，无论对食品安全采取何种监管模式（包括分段监管和一部门监管），增加监管人员的数量，往往是政府体现重视、加强投入的重要手段之一。但是，行政监管人员的增加必然导致行政开支中人员经济的增加，直接加大行政监管的成本。在传统行政体制下，行政人员的增加也意味着部门设置的增加和部门级别的提升，从而导致行政监管层级的增多。这种机构形式上的变化，无疑会放大以层级制为基础的政府行政体制的弊端。随着行政监管组织的庞大，在缺乏有效的绩效考核机制的制约下，不断增多的监管人员可能在理性经济人的支配下，形成监管权力的异化，出现诸如权力设租、寻租现象等，从而使食品安全监管在实践中被扭曲。此外，随着内部管理层级的增多，还容易致使行政效率低下、行政管理成本增加。特别是政府强势监管的体制下，行政权力的单向性、强制性很容易导致行政监管行为的不易接受性，即被监管企业对监管行为的抵制，进而导致监管行为的执行困难，增加行政的执行成本。

6.1.3.3　监管的经费成本

广义的经费成本，包括业务经费和人员经费。有关人员经费的问题，上文已做了具体分析，因此，这里所谓的经费成本主要是指以业务经费分析为主。在食品安全监管中，相关的业务经费以食品检测经费为主体。

（1）结果导向影响下的经费流向

食品安全监管的结果导向看重的是食品的检测结果，即以相关食品安全标准为对照，通过检测手段，获得相关的检测数据，以这些数据与标准值加以对比，得出合格与不合格的结论。结果导向的行政监管必然对检测手段和结论存在强烈的依赖，而这种导向所产生的行政影响和社会影响，也使得对食品安全的关注焦点集中在食品的检测结果上。对检测结果的看重与依赖，进一步推动了行政监管在检测要求上的严格。这种严格体现在两个方面：一是对所要检测的食品范围的扩大，二是对检测频次的提高。客观上，就数理统计学而言，提高检测范围和频次，对于提升发现食品安全风险是有积极意义的。抽样量的提高使得统计结果具有更大的可信度。但是，对于结果的过度依赖，不仅降低了行政监管有效性的充分发挥，使得行政监管工作简单地等同于对检测结果的判断和处置，容易导致监管要求的绝对化；而且检测量的增加直接提高了行政监管的成本。在经历了奶粉风波之后，新修订的婴幼儿奶粉的相关安全标准，要求生产企业对所生产的婴幼儿奶粉按批次做全性能的出厂检验。这种看似提高奶粉出厂把关的举措，是结果导向的直接产物，其对于工业化生产的正常发展存在着一定的负面影响。

（2）检测及检测经费

食品的检测是一个实验室的技术过程，其依据是相应的技术标准。检测中所花费的成本直接体现在检测费上。当人们对检测抱以充分的希望和信任时，却很少有人对检测费用加以关注。检测费用的昂贵，是超出许多人的想象的。在社会的价值链上，同样遵循着一条由低到高的价值曲线，其中技术含量的高低影响着价值量的大小。在食品价值链上，食品的检测处于技术的高端，因此，食品检测所代表的价值，以及由此转化而来的经费投入，必然高于食品本身。在实际的社会生活中，人们对检测费用的高昂之所以没有更多的感觉，主要原因在于食品检测只是以抽样的方式存在，通过对少量样品的检测而获得对整体质量状况的评估，所产生的检测量一般很小。因此，高昂的检测经费往往并不引人注目。表6-2列出了部分食品的检测费用。

表6-2　部分食品的检测费用（元/份）^[5]

续表

从表6-2中，可以很容易看出食品检测经费远远高于食品本身的价格。仅以饮用水为例，一瓶饮用水的市场售价仅2元左右，而它的检测费用则高达2140元，是售价的1070倍。如此之高的食品检测单价，一旦配以高频次和高数量的食品抽检，其所需要的经费额度是巨大的。仅该地区范围内，常规性的年度抽查检测经费就达400余万元。这些经费都需要由财政经费加以保障。作为专项性的检测经费，由于特殊的要求，所产生的经费需求更高。根据国家关于加强乳制品监管的要求，虽然该地区仅有两家奶制品的生产企业，但每年用于乳制品的专项抽查经费就高达250余万元。这仅仅是对两家企业的专项检测经验，如果按此比例，在全国范围内用于乳制品生产企业的抽查经费将是一个巨大的数额。如果不考虑乳制品监管的政治意义，仅从经费来看，这样的检测投入并不是一个理性的选择。

（3）检测经费的可执行性

从成本角度来看，增加检测经费的举措对于提升监管效率的影响是有限的。检测经费只是决定了检测量的多与少。虽然，在一定的范围内增加抽检量可以提升检测的覆盖范围和增加发现问题食品的概率，但是，这种正面的影响力受到成本因素的制约。以表6-2中所载的检测经费为例，一瓶饮用水的检测费用与市场售价之比高达1070倍，这意味着每一瓶水的检测费用相当于1070瓶水的零售价。如抽查比例为1∶1070的话，则意味着分摊至每瓶水的检测费相当于它的售价。假设按此比例的检测经费是由企业来支出的话，则这些经费将被纳入产品的成本，而成本的增加超出产品的售价，企业必然陷入亏损状态。在这种情况下，企业只有两种选择，一是关闭企业，二是提高售价，将成本转嫁给消费者。这是市场经济条件下的必然选择。

而对于以财政经费为保障的行政监管中的食品检测，同样存在经费成本问题。财政收入来源于企业的税赋，其计税的基础在于企业的产值，也就是说企业所售产品的价格与数量决定了企业的纳税额。假设企业以市场价格售出1070瓶饮用水后，政府按增值税税率所征收的税金，仅占一瓶饮用水检测经费的17%，远不够支付全部的检测经费。如果按此比例放大，工业生产所产生的经济附加值，将会被频繁的检测经费吞没。因此，对于政府监管部门来讲，检测经费并不能无限扩张。保持一个适当的抽样检测比例，将检测经费控制在一个合适的范围之内，是保障监管有效性的重要方面。

6.1.3.4　监管的社会成本

行政监管的社会成本是一个宽泛的概念，所反映的是所有与行政监督直接或间接相关的社会活动等消耗的特定社会资源。一般社会成本往往更多的是指政治经济学中的一个理论概念，很难直接计算。同样，对于与行政监管相关的社会成本也没有一个可行的统计模型来予以量化计算。但社会成本对于行政监管而言是十分重要和关键的。社会成本的分担与补偿的根本目的在于促进社会公平、和谐与集约。由于公共产品对每一位消费者都有正的外部性，因此，与此相关的社会成本一般都会由政府来承担并纳入社会管理成本之中。

社会成本既是支撑行政监管有效执行的社会基础，同时，也制约着行政监管的范围、规模、力度和效用。换言之，食品安全的行政监管必须在社会成本的可承受力之下。任何超出现实社会成本承受力的行政监管都不可能取得预期的目标，甚至会带来适得其反的社会效果。食品安全监管的社会成本主要有这么几种表现形式，一是教育成本，即开展有关食品安全法律法规的宣传、面向广大消费者的知识普及，以及针对食品务工人员的专门培训等。二是改革成本，即围绕食品安全监管为核心的行政改革。鉴于我国食品安全行政管理体制在近十年内的多次调整，其所涉及的改革成本同样需要引起重视。把体制改革的成本控制在一个合理与可接受的范围内，是行政改革取得成功的前提。三是舆论成本。食品安全受到社会的广泛关注，食品安全的行政监管更是常常处于舆论的风口浪尖。舆论引发的关注以及对舆论本身的关注，所消耗的社会资源在信息时代背景下越来越难以控制。从某种程度上讲，舆论成本正在成为食品安全监管的最大社会成本之一。四是环境成本。这里所指的环境并不是指自然环境和环境保护问题，而是与食品安全相关的社会、经济、法制与文化等的环境。这些社会性的环境因素对于食品安全以及相应的行政监管产生实质影响，而所有的影响因素最终都会以社会成本的形式体现在食品安全的社会保障中。总而言之，社会成本以不同的形式渗入并影响着食品安全的监管与保障，任何对这类社会成本视而不见或是漠不关心的，都会最终影响到食品安全行政监管的有效执行。